Bilan et perspectives pour la procédure interne de recueil des alertes dans les administrations, suite à la loi Sapin 2
La loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (dite « Loi Sapin 2 ») a consacré une nouvelle protection globale accordée aux lanceurs d’alerte pour les agents publics et les collaborateurs de l’administration en posant une définition large du lanceur d’alerte : le lanceur d’alerte peut notamment, en vertu de cette nouvelle définition, aussi bien émaner du secteur privé que du secteur public, et agir dans le cadre ou non de son activité professionnelle.
Le décret n°2017-564 du 19 avril 2017 relatif aux procédures de recueil des signalements émis par les lanceurs d'alerte au sein des personnes morales de droit public ou de droit privé ou des administrations de l'Etat est venu préciser la portée de cette loi en fixant le cadre des procédures internes de recueil des signalements au sein des administrations.
Le bilan qui peut être tiré de ce nouvel arsenal juridique un peu plus de deux ans après son élaboration est mitigé : si une large marge de manœuvre est accordée aux autorités publiques, celle-ci donne lieu à des mises en œuvre hétérogènes. L’article souligne ainsi l’impact des choix procéduraux sur l’intensité de la protection accordée aux lanceurs d’alerte. Il conclut à la nécessité d’une meilleure harmonisation des procédures afin de ne pas aboutir à une différence de protection pour les lanceurs d'alerte en fonction de leur administration d'origine. La circulaire du 19 juillet 2018 relative à la procédure de signalement des alertes émises par les agents publics a sur ces points apporté des clarifications sur l'interprétation à retenir de la loi Sapin 2. L’auteur mentionne, par ailleurs, la récente adoption de la directive européenne sur la protection des lanceurs d'alerte (directive 2018/0106/UE du 16 avril 2019 sur la protection des personnes dénonçant les infractions au droit de l'Union) qui nécessitera de nouveaux aménagements du cadre juridique français sur les lanceurs d’alerte.
Le décret n°2017-564 du 19 avril 2017 relatif aux procédures de recueil des signalements émis par les lanceurs d'alerte au sein des personnes morales de droit public ou de droit privé ou des administrations de l'Etat est venu préciser la portée de cette loi en fixant le cadre des procédures internes de recueil des signalements au sein des administrations.
Le bilan qui peut être tiré de ce nouvel arsenal juridique un peu plus de deux ans après son élaboration est mitigé : si une large marge de manœuvre est accordée aux autorités publiques, celle-ci donne lieu à des mises en œuvre hétérogènes. L’article souligne ainsi l’impact des choix procéduraux sur l’intensité de la protection accordée aux lanceurs d’alerte. Il conclut à la nécessité d’une meilleure harmonisation des procédures afin de ne pas aboutir à une différence de protection pour les lanceurs d'alerte en fonction de leur administration d'origine. La circulaire du 19 juillet 2018 relative à la procédure de signalement des alertes émises par les agents publics a sur ces points apporté des clarifications sur l'interprétation à retenir de la loi Sapin 2. L’auteur mentionne, par ailleurs, la récente adoption de la directive européenne sur la protection des lanceurs d'alerte (directive 2018/0106/UE du 16 avril 2019 sur la protection des personnes dénonçant les infractions au droit de l'Union) qui nécessitera de nouveaux aménagements du cadre juridique français sur les lanceurs d’alerte.
Notes
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Dossier : Le rapport d’activité de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique 2017
Dans l’annexe de ce rapport, la HATVP formule plusieurs propositions en matière de déontologie applicables dans la fonction publique :
- sa proposition n° 6 préconise de modifier la définition du conflit d’intérêts dans la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique afin de supprimer la possibilité de conflit d’intérêts entre deux intérêts publics,
- sa proposition n° 11 consiste à créer un réseau de déontologues pour diffuser les bonnes pratiques entre les référents déontologues.
Dans l’annexe de ce rapport, la HATVP formule plusieurs propositions en matière de déontologie applicables dans la fonction publique :
- sa proposition n° 6 préconise de modifier la définition du conflit d’intérêts dans la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique afin de supprimer la possibilité de conflit d’intérêts entre deux intérêts publics,
- sa proposition n° 11 consiste à créer un réseau de déontologues pour diffuser les bonnes pratiques entre les référents déontologues.
Dossier : Référé de la Cour des comptes du 22 mars 2018 « Le droit et les pratiques du statut des collaborateurs de la Ville de Paris : une cohérence à rétablir »
La Cour des comptes souligne la spécificité de la gestion des ressources humaines parisiennes dont le cadre statutaire dérogatoire serait « illisible, incohérent et d’une complexité excessive ».
La Cour formule des recommandations afin de simplifier le schéma statutaire parisien source, selon elle, de coûts supplémentaires importants, notamment au regard de la durée hebdomadaire de travail des agents. Elle propose ainsi un alignement sur les dispositions statutaires applicables à la fonction publique territoriale en ne maintenant que les dispositions dérogatoires encore justifiées par les spécificités d’organisation de la collectivité. La Cour estime aussi qu’il est nécessaire d’établir un classement exhaustif de l’ensemble des emplois fonctionnels de direction et d’encadrement supérieur parisiens. Elle préconise la clarification du régime de nouvelle bonification indiciaire.
Ce référé a fait l'objet d'une réponse du Premier Ministre le 20 juin 2018.
La Cour des comptes souligne la spécificité de la gestion des ressources humaines parisiennes dont le cadre statutaire dérogatoire serait « illisible, incohérent et d’une complexité excessive ».
La Cour formule des recommandations afin de simplifier le schéma statutaire parisien source, selon elle, de coûts supplémentaires importants, notamment au regard de la durée hebdomadaire de travail des agents. Elle propose ainsi un alignement sur les dispositions statutaires applicables à la fonction publique territoriale en ne maintenant que les dispositions dérogatoires encore justifiées par les spécificités d’organisation de la collectivité. La Cour estime aussi qu’il est nécessaire d’établir un classement exhaustif de l’ensemble des emplois fonctionnels de direction et d’encadrement supérieur parisiens. Elle préconise la clarification du régime de nouvelle bonification indiciaire.
Ce référé a fait l'objet d'une réponse du Premier Ministre le 20 juin 2018.
Dossier : Rapport d'information de la sénatrice Catherine Di Folco du 13 juin 2018 « Sur les enjeux de l’évolution de la Fonction publique territoriale »
Dans son rapport d’information du 13 juin 2018, la Commission des lois du Sénat formule quatorze propositions afin de faire évoluer le statut de la fonction publique territoriale pour prendre en compte les réformes territoriales successives, la mutation des services publics locaux et la réduction des concours financiers de l’Etat aux collectivités territoriales et à leurs groupements. « Ces propositions s’articulent autour de trois axes :
- donner davantage de visibilité aux employeurs territoriaux dans le cadre d’un dialogue social rénové ;
- allouer de nouveaux moyens d’actions aux employeurs territoriaux ;
- garantir les droits des agents territoriaux et diversifier leurs modes de recrutement. »
- donner davantage de visibilité aux employeurs territoriaux dans le cadre d’un dialogue social rénové ;
- allouer de nouveaux moyens d’actions aux employeurs territoriaux ;
- garantir les droits des agents territoriaux et diversifier leurs modes de recrutement. »
Dossier : Le rapport annuel de l'observatoire de la laïcité, année 2017-2018 à consulter sur le site gouvernement.fr.
Le 15 mai 2018 a été publié le rapport annuel de l’Observatoire de la laïcité qui aborde, notamment, le principe de laïcité et l’obligation de neutralité dans les services publics ainsi que leurs implications dans l’exercice quotidien des fonctions des agents publics.
Ce rapport détaille les propositions retenues à la suite de la commission Laïcité et Fonction publique et les actions engagées en 2017 par le ministère de l’action et des comptes publics afin de développer la culture de la laïcité dans la fonction publique telle que l’adoption de la circulaire du 15 mars 2017 relative au respect du principe de laïcité dans la fonction publique (Vigie n° 90-Avril 2017).
Le 15 mai 2018 a été publié le rapport annuel de l’Observatoire de la laïcité qui aborde, notamment, le principe de laïcité et l’obligation de neutralité dans les services publics ainsi que leurs implications dans l’exercice quotidien des fonctions des agents publics.
Ce rapport détaille les propositions retenues à la suite de la commission Laïcité et Fonction publique et les actions engagées en 2017 par le ministère de l’action et des comptes publics afin de développer la culture de la laïcité dans la fonction publique telle que l’adoption de la circulaire du 15 mars 2017 relative au respect du principe de laïcité dans la fonction publique (Vigie n° 90-Avril 2017).
Les Informations administratives juridiques (IAJ), n°3 (mars 2018) : « L’entrée en vigueur de la prescription de l’action disciplinaire », (CE, 30 décembre 2017, n° 403046), p. 22 à 25.
L' article analyse une récente jurisprudence du Conseil d'Etat relative au point de départ du délai de prescription en matière disciplinaire.
L' article analyse une récente jurisprudence du Conseil d'Etat relative au point de départ du délai de prescription en matière disciplinaire.
AJFP, n° 1 - janvier / février 2018
"La gravité de la faute personnelle de l'agent public à l'épreuve du dualisme juridictionnel", par Manuel Carius, pp. 6 à 11
"De l'usage des statistiques dans la présomption des discriminations : oui, mais...", par Sophie-Justine Lieber, rapporteur public dans l'affaire du CE, 16 octobre 2017, n° 383459, pp. 35 à 39
"La gravité de la faute personnelle de l'agent public à l'épreuve du dualisme juridictionnel", par Manuel Carius, pp. 6 à 11
"De l'usage des statistiques dans la présomption des discriminations : oui, mais...", par Sophie-Justine Lieber, rapporteur public dans l'affaire du CE, 16 octobre 2017, n° 383459, pp. 35 à 39
"9 fiches pratiques - Agir contre les discriminations et le harcèlement dans la fonction publique territoriale" à consulter sur le site du Défenseur des droits
La Semaine juridique, n° 45 - 13 novembre 2017 "Charlie or not Charlie. Les propos d'un professeur de philosophie de classe de terminale qui lors d'un débat avec ses élèves le lendemain des attentats de Charlie Hebdo, traite les journalistes assassinés de "crapules", qualifie les auteurs des actes de terrorisme commis en France "d'innocents" et assimile les militaires français engagés dans les opérations extérieures de lutte contre le djihadisme à des "terroristes", sont constitutifs d'un manquement à son obligation de neutralité de nature à compromettre la bonne marche du service public de l'éducation", conclusions de François-Joseph Revel, rapporteur public dans l'affaire n° 1501269, 1500508 jugée le 4 octobre 2017 par le TA de Poitiers , pp. 30 à 34
AJDA n° 38 / 2017 - 13 novembre 2017, " Discrimination : la preuve par la statistique ; le justiciable qui invoque une discrimination peut, pour apporter au juge des éléments de nature à faire présumer une atteinte au principe d'égalité, se borner à présenter des éléments statistiques", par Sophie Roussel et Charline Nicolas, commentaire de la décision CE, 16 octobre 2017, n° 383459 (commentée dans Vigie n° 96 - novembre 2016), pp. 2193 à 2197
AJDA n° 17 / 2017 - 15 mai 2017, "Le fonctionnaire, le masque de cochon et l'obligation de réserve - Un manquement à l'obligation de réserve peut être retenu à l'encontre d'un fonctionnaire qui a organisé dans l'anonymat une manifestation outrancière en dehors du service, compte tenu de la publicité donnée a posteriori à sa qualité d'agent public et à son rôle dans ladite manifestation", conclusions de François-Xavier Bréchot, rapporteur public dans l'affaire de la CAA de Nantes, 13 février 2017,n° 15NT03204, pp. 1008 à 1012
AJDA n° 18 / 2017 - 22 mai 2017, "Protection fonctionnelle et collaborateur du service public : une nouvelle extension", commentaire de la décision du CE, 13 janvier 2017, n° 386799,(commentée dans Vigie n° 88 - Février 2017), par Charles Froger, pp. 1075 à 1079
AJFP, n° 1 - janvier / février 2017, " Les associations professionnelles nationales de militaires, et les autres : le Conseil d'État fait le tri ", commentaire de la décision CE, 26 septembre 2016, n° 393738 (commentée dans Vigie n° 84 - Octobre 2016), par Pascal Combeau, pp. 7 à 10
AJDA n° 40 / 2016 - 28 novembre 2016 "Associations professionnelles nationales de militaires ou association intéressée à la condition militaire ?", commentaire de la décision CE, 26 septembre 2016, n° 393738 (commentée dans Vigie n° 84 - Octobre 2016) par Jean-Christophe Videlin, pp. 2289 à 2291
Le code des relations entre le public et l’administration (ci-après CRPA) (ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l'administration) a procédé à la codification des règles du retrait et de l'abrogation des actes administratifs unilatéraux. Cette codification intervenue, pour une large part à droit constant, a été également l'occasion de « simplifier les règles de retrait et d’abrogation des actes unilatéraux de l’administration dans un objectif d’harmonisation et de sécurité juridique », ainsi que le prévoyait l'article 3 de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens.
Un Titre IV est ainsi consacré à « la sortie de vigueur des actes administratifs » au sein du Livre II relatif aux « actes unilatéraux pris par l’administration » du CRPA. Ces nouvelles règles de sortie de vigueur des actes administratifs posent un cadre simplifié se substituant aux dispositions textuelles et/ou règles jurisprudentielles jusqu’ici applicables, dont le champ d’application n’était pas identique. Elles ne s’appliquent qu’en l’absence de dispositions spéciales.
Ces dispositions sont entrées en vigueur, en ce qu'elles régissent l'abrogation des actes administratifs unilatéraux, le 1er juin 2016.
Elles s'appliquent au retrait des actes administratifs unilatéraux qui sont intervenus à compter du 1er juin 2016 (article 9 de l’ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l’administration).
Définition du retrait et de l’abrogation
Aux termes de l’article L. 240-1 du CRPA, l’abrogation d’un acte est « sa disparition juridique pour l’avenir », tandis que le retrait d’un acte est « sa disparition juridique pour l’avenir comme pour le passé ».
Régime du retrait et de l’abrogation
Il convient de distinguer les règles applicables aux décisions créatrices de droits (Chapitre II du Titre IV du Livre II du CRPA) de celles relatives aux actes règlementaires et aux actes non réglementaires non créateurs de droits (Chapitre III du Titre IV du Livre II du CRPA).
- Le retrait et l’abrogation des décisions administratives créatrices de droits, expresses ou implicites, ne peuvent intervenir qu’en raison de leur illégalité et ceci, dans un délai maximal de quatre mois à compter de leur édiction. Il s’agit de la consécration des jurisprudences du Conseil d’État du 26 octobre 2001, n° 197018, Ternon, en ce qui concerne le retrait, et du 6 mars 2009, n° 306084, Coulibaly, en ce qui concerne l’abrogation (L. 242-1 du CRPA).
- Le retrait des actes réglementaires et des actes non réglementaires non créateurs de droits ne peut intervenir qu’en raison de leur illégalité et ceci, dans un délai maximal de quatre mois à compter de leur édiction (L. 243-3 du CRPA). Cependant, une mesure à caractère de sanction infligée par l’administration peut toujours être retirée (L. 243-4 du CRPA).
- L’abrogation des actes réglementaires et des actes non réglementaires non créateurs de droits :
- est possible à tout moment, en vertu du principe de mutabilité (L. 243-1 du CRPA), sous réserve le cas échéant de l’édiction de mesures transitoires (L. 221-5 du CRPA : en vertu du principe de sécurité juridique tel que défini par le Conseil d’État dans ses décisions d’assemblée, 24 mars 2006, n° 288460, Société KPMG et de section 13 décembre 2006, n° 287845 Mme Lacroix);
- devient obligatoire lorsque cet acte est illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droits ou de faits intervenus postérieurement à son édiction, (L. 243-2 du CRPA consacrant les jurisprudences du Conseil d’État du 3 février 1989, n° 74052, Compagnie Alitalia, en ce qui concerne les actes réglementaires et du 30 novembre 1990, n° 103889, Association Les Verts, en ce qui concerne les actes non règlementaires non créateurs de droits).
Enfin, un acte administratif unilatéral obtenu par fraude peut être abrogé ou retiré à tout moment (L. 241-2 du CRPA).