Instauration d’un état d’urgence sanitaire permettant de fonder toute mesure réglementaire ou individuelle limitant certaines libertés afin de lutter contre l’épidémie et, lorsque nécessaire, de légiférer par ordonnances dans les domaines relevant strictement de la gestion de crise
Le 16 mars, le Président de la République s'adressait, pour la deuxième fois, aux Français pour évoquer la crise sanitaire sans précédent provoquée par l’épidémie de Covid-19.
À cette occasion, il a annoncé le report du second tour des élections municipales initialement programmé pour le 22 mars, la mise en œuvre, à compter du lendemain 12 heures et sur l'ensemble du territoire, des mesures renforcées pour réduire les déplacements et les contacts au strict nécessaire et, enfin, un certain nombre de mesures de soutien à l'économie ainsi qu'un projet de loi « permettant au Gouvernement de répondre à l’urgence et, lorsque nécessaire, de légiférer par ordonnances dans les domaines relevant strictement de la gestion de crise ».
Le 21 mars, dans son discours de présentation du projet de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19, le Premier ministre a rappelé que ces mesures étaient temporaires et devaient être strictement limitées dans le temps : « Elles ne font pas précédent et ne remettent en aucun cas en cause les fondements de notre démocratie sociale ou notre attachement au dialogue social ».
Saisi le 17 mars du projet de loi d’urgence, le Conseil d’Etat a notamment estimé que « l’existence d’une catastrophe sanitaire rend utile un régime particulier de l’état d’urgence pour disposer d’un cadre organisé et clair d’intervention en pareille hypothèse ». Il a précisé que « l’état d’urgence sanitaire, caractérisé non plus par une menace mais par une catastrophe sanitaire avérée, ouvre quant à lui au Premier ministre la possibilité de prendre les mesures les plus restrictives pour les libertés et de procéder aux réquisitions ». Le Conseil d’Etat a rappelé que « le projet de loi prévoit que toutes ces mesures sont proportionnées aux risques encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il donne au Premier ministre le pouvoir de prendre par décret les mesures générales limitant la liberté d’aller et venir, la liberté d’entreprendre et la liberté de réunion et permettant de procéder aux réquisitions de tous biens et services ». Le Conseil d’Etat constate enfin que « le projet de loi habilite le Gouvernement à prendre, dans un délai de trois mois, une série d’ordonnances pour faire face à l’urgence sanitaire. Le Conseil d’Etat relève que l'urgence est au nombre des justifications que le Gouvernement peut invoquer pour recourir à l'article 38 de la Constitution (CC, n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, cons. 13) ».
La loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 a été publiée au Journal officiel le 24 mars 2020, jour de son entrée en vigueur.
Cette loi comporte quatre objectifs : protéger la population française, sauver l’économie de la France, adapter provisoirement les règles de droit aux bouleversements occasionnés par cette crise en matière économique, sociale ou administrative, et, enfin, organiser le report du second tour des élections municipales.
Ainsi, le titre Ier de cette loi instaure un dispositif d’état d’urgence sanitaire. En raison de la gravité de la catastrophe sanitaire induite par la propagation du coronavirus, il est créé, dans le Code de la santé publique, un régime d’état d’urgence sanitaire, pour deux mois, qui permet de fonder toute mesure réglementaire ou individuelle limitant certaines libertés afin de lutter contre l’épidémie.
Le titre II comporte les habilitations nécessaires pour prendre par ordonnances les mesures économiques et sociales temporaires que l’urgence impose pour lutter contre lépidémie de Covid-19.
L’article 11 autorise notamment le Gouvernement à prendre, par ordonnances, toute mesure relevant du domaine de la loi, dans un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi, pouvant entrer en vigueur rétroactivement au 12 mars 2020 si nécessaire.
Dans le domaine de la fonction publique, les ordonnances visent notamment à :
À cette occasion, il a annoncé le report du second tour des élections municipales initialement programmé pour le 22 mars, la mise en œuvre, à compter du lendemain 12 heures et sur l'ensemble du territoire, des mesures renforcées pour réduire les déplacements et les contacts au strict nécessaire et, enfin, un certain nombre de mesures de soutien à l'économie ainsi qu'un projet de loi « permettant au Gouvernement de répondre à l’urgence et, lorsque nécessaire, de légiférer par ordonnances dans les domaines relevant strictement de la gestion de crise ».
Le 21 mars, dans son discours de présentation du projet de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19, le Premier ministre a rappelé que ces mesures étaient temporaires et devaient être strictement limitées dans le temps : « Elles ne font pas précédent et ne remettent en aucun cas en cause les fondements de notre démocratie sociale ou notre attachement au dialogue social ».
Saisi le 17 mars du projet de loi d’urgence, le Conseil d’Etat a notamment estimé que « l’existence d’une catastrophe sanitaire rend utile un régime particulier de l’état d’urgence pour disposer d’un cadre organisé et clair d’intervention en pareille hypothèse ». Il a précisé que « l’état d’urgence sanitaire, caractérisé non plus par une menace mais par une catastrophe sanitaire avérée, ouvre quant à lui au Premier ministre la possibilité de prendre les mesures les plus restrictives pour les libertés et de procéder aux réquisitions ». Le Conseil d’Etat a rappelé que « le projet de loi prévoit que toutes ces mesures sont proportionnées aux risques encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il donne au Premier ministre le pouvoir de prendre par décret les mesures générales limitant la liberté d’aller et venir, la liberté d’entreprendre et la liberté de réunion et permettant de procéder aux réquisitions de tous biens et services ». Le Conseil d’Etat constate enfin que « le projet de loi habilite le Gouvernement à prendre, dans un délai de trois mois, une série d’ordonnances pour faire face à l’urgence sanitaire. Le Conseil d’Etat relève que l'urgence est au nombre des justifications que le Gouvernement peut invoquer pour recourir à l'article 38 de la Constitution (CC, n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, cons. 13) ».
La loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 a été publiée au Journal officiel le 24 mars 2020, jour de son entrée en vigueur.
Cette loi comporte quatre objectifs : protéger la population française, sauver l’économie de la France, adapter provisoirement les règles de droit aux bouleversements occasionnés par cette crise en matière économique, sociale ou administrative, et, enfin, organiser le report du second tour des élections municipales.
Ainsi, le titre Ier de cette loi instaure un dispositif d’état d’urgence sanitaire. En raison de la gravité de la catastrophe sanitaire induite par la propagation du coronavirus, il est créé, dans le Code de la santé publique, un régime d’état d’urgence sanitaire, pour deux mois, qui permet de fonder toute mesure réglementaire ou individuelle limitant certaines libertés afin de lutter contre l’épidémie.
L’article 4 prévoit que la prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà de cette durée de deux mois ne peut être autorisée que par la loi. Ainsi, l’état d’urgence sanitaire a-t-il été prorogé jusqu’au 10 juillet 2020 inclus par la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions.
L’article 8 suspend par ailleurs l’application du délai de carence dans tous les régimes à compter du 24 mars 2020 et jusqu’au terme de l’état d’urgence sanitaire déclaré.Le titre II comporte les habilitations nécessaires pour prendre par ordonnances les mesures économiques et sociales temporaires que l’urgence impose pour lutter contre lépidémie de Covid-19.
L’article 11 autorise notamment le Gouvernement à prendre, par ordonnances, toute mesure relevant du domaine de la loi, dans un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi, pouvant entrer en vigueur rétroactivement au 12 mars 2020 si nécessaire.
Dans le domaine de la fonction publique, les ordonnances visent notamment à :
- permettre à tout employeur d’imposer ou de modifier unilatéralement les dates des jours de réduction du temps de travail, des jours de repos prévus par les conventions de forfait et des jours de repos affectés sur le compte épargne temps de l’agent, en dérogeant aux délais de prévenance et aux modalités d’utilisation définis, notamment par le statut général de la fonction publique ;
- aménager les modalités de l’exercice par les services de santé au travail de leurs missions de suivi de l’état de santé des travailleurs ;
- adapter les modalités d'information et de consultation des instances de dialogue social ;
- déroger aux dispositions de l'article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963, relatives à la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics ;
- modifier les règles de délais de procédure et de jugement de la juridiction administrative ;
- modifier les modalités d’accès aux formations de l’enseignement supérieur, de délivrance des diplômes de l’enseignement supérieur ainsi que de déroulement des concours ou examens d’accès à la fonction publique ;
- déroger aux règles de fonctionnement budgétaire des collectivités territoriales et des établissements publics locaux.
Enfin, le titre III concerne le report du second tour des élections municipales.
Notes
Dossier : Le rapport d’activité de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique 2017
Dans l’annexe de ce rapport, la HATVP formule plusieurs propositions en matière de déontologie applicables dans la fonction publique :
- sa proposition n° 6 préconise de modifier la définition du conflit d’intérêts dans la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique afin de supprimer la possibilité de conflit d’intérêts entre deux intérêts publics,
- sa proposition n° 11 consiste à créer un réseau de déontologues pour diffuser les bonnes pratiques entre les référents déontologues.
Dans l’annexe de ce rapport, la HATVP formule plusieurs propositions en matière de déontologie applicables dans la fonction publique :
- sa proposition n° 6 préconise de modifier la définition du conflit d’intérêts dans la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique afin de supprimer la possibilité de conflit d’intérêts entre deux intérêts publics,
- sa proposition n° 11 consiste à créer un réseau de déontologues pour diffuser les bonnes pratiques entre les référents déontologues.
Dossier : Référé de la Cour des comptes du 22 mars 2018 « Le droit et les pratiques du statut des collaborateurs de la Ville de Paris : une cohérence à rétablir »
La Cour des comptes souligne la spécificité de la gestion des ressources humaines parisiennes dont le cadre statutaire dérogatoire serait « illisible, incohérent et d’une complexité excessive ».
La Cour formule des recommandations afin de simplifier le schéma statutaire parisien source, selon elle, de coûts supplémentaires importants, notamment au regard de la durée hebdomadaire de travail des agents. Elle propose ainsi un alignement sur les dispositions statutaires applicables à la fonction publique territoriale en ne maintenant que les dispositions dérogatoires encore justifiées par les spécificités d’organisation de la collectivité. La Cour estime aussi qu’il est nécessaire d’établir un classement exhaustif de l’ensemble des emplois fonctionnels de direction et d’encadrement supérieur parisiens. Elle préconise la clarification du régime de nouvelle bonification indiciaire.
Ce référé a fait l'objet d'une réponse du Premier Ministre le 20 juin 2018.
La Cour des comptes souligne la spécificité de la gestion des ressources humaines parisiennes dont le cadre statutaire dérogatoire serait « illisible, incohérent et d’une complexité excessive ».
La Cour formule des recommandations afin de simplifier le schéma statutaire parisien source, selon elle, de coûts supplémentaires importants, notamment au regard de la durée hebdomadaire de travail des agents. Elle propose ainsi un alignement sur les dispositions statutaires applicables à la fonction publique territoriale en ne maintenant que les dispositions dérogatoires encore justifiées par les spécificités d’organisation de la collectivité. La Cour estime aussi qu’il est nécessaire d’établir un classement exhaustif de l’ensemble des emplois fonctionnels de direction et d’encadrement supérieur parisiens. Elle préconise la clarification du régime de nouvelle bonification indiciaire.
Ce référé a fait l'objet d'une réponse du Premier Ministre le 20 juin 2018.
Dossier : Rapport d'information de la sénatrice Catherine Di Folco du 13 juin 2018 « Sur les enjeux de l’évolution de la Fonction publique territoriale »
Dans son rapport d’information du 13 juin 2018, la Commission des lois du Sénat formule quatorze propositions afin de faire évoluer le statut de la fonction publique territoriale pour prendre en compte les réformes territoriales successives, la mutation des services publics locaux et la réduction des concours financiers de l’Etat aux collectivités territoriales et à leurs groupements. « Ces propositions s’articulent autour de trois axes :
- donner davantage de visibilité aux employeurs territoriaux dans le cadre d’un dialogue social rénové ;
- allouer de nouveaux moyens d’actions aux employeurs territoriaux ;
- garantir les droits des agents territoriaux et diversifier leurs modes de recrutement. »
- donner davantage de visibilité aux employeurs territoriaux dans le cadre d’un dialogue social rénové ;
- allouer de nouveaux moyens d’actions aux employeurs territoriaux ;
- garantir les droits des agents territoriaux et diversifier leurs modes de recrutement. »
Dossier : Le rapport annuel de l'observatoire de la laïcité, année 2017-2018 à consulter sur le site gouvernement.fr.
Le 15 mai 2018 a été publié le rapport annuel de l’Observatoire de la laïcité qui aborde, notamment, le principe de laïcité et l’obligation de neutralité dans les services publics ainsi que leurs implications dans l’exercice quotidien des fonctions des agents publics.
Ce rapport détaille les propositions retenues à la suite de la commission Laïcité et Fonction publique et les actions engagées en 2017 par le ministère de l’action et des comptes publics afin de développer la culture de la laïcité dans la fonction publique telle que l’adoption de la circulaire du 15 mars 2017 relative au respect du principe de laïcité dans la fonction publique (Vigie n° 90-Avril 2017).
Le 15 mai 2018 a été publié le rapport annuel de l’Observatoire de la laïcité qui aborde, notamment, le principe de laïcité et l’obligation de neutralité dans les services publics ainsi que leurs implications dans l’exercice quotidien des fonctions des agents publics.
Ce rapport détaille les propositions retenues à la suite de la commission Laïcité et Fonction publique et les actions engagées en 2017 par le ministère de l’action et des comptes publics afin de développer la culture de la laïcité dans la fonction publique telle que l’adoption de la circulaire du 15 mars 2017 relative au respect du principe de laïcité dans la fonction publique (Vigie n° 90-Avril 2017).
Les Informations administratives juridiques (IAJ), n°3 (mars 2018) : « L’entrée en vigueur de la prescription de l’action disciplinaire », (CE, 30 décembre 2017, n° 403046), p. 22 à 25.
L' article analyse une récente jurisprudence du Conseil d'Etat relative au point de départ du délai de prescription en matière disciplinaire.
L' article analyse une récente jurisprudence du Conseil d'Etat relative au point de départ du délai de prescription en matière disciplinaire.
AJFP, n° 1 - janvier / février 2018
"La gravité de la faute personnelle de l'agent public à l'épreuve du dualisme juridictionnel", par Manuel Carius, pp. 6 à 11
"De l'usage des statistiques dans la présomption des discriminations : oui, mais...", par Sophie-Justine Lieber, rapporteur public dans l'affaire du CE, 16 octobre 2017, n° 383459, pp. 35 à 39
"La gravité de la faute personnelle de l'agent public à l'épreuve du dualisme juridictionnel", par Manuel Carius, pp. 6 à 11
"De l'usage des statistiques dans la présomption des discriminations : oui, mais...", par Sophie-Justine Lieber, rapporteur public dans l'affaire du CE, 16 octobre 2017, n° 383459, pp. 35 à 39
"9 fiches pratiques - Agir contre les discriminations et le harcèlement dans la fonction publique territoriale" à consulter sur le site du Défenseur des droits
La Semaine juridique, n° 45 - 13 novembre 2017 "Charlie or not Charlie. Les propos d'un professeur de philosophie de classe de terminale qui lors d'un débat avec ses élèves le lendemain des attentats de Charlie Hebdo, traite les journalistes assassinés de "crapules", qualifie les auteurs des actes de terrorisme commis en France "d'innocents" et assimile les militaires français engagés dans les opérations extérieures de lutte contre le djihadisme à des "terroristes", sont constitutifs d'un manquement à son obligation de neutralité de nature à compromettre la bonne marche du service public de l'éducation", conclusions de François-Joseph Revel, rapporteur public dans l'affaire n° 1501269, 1500508 jugée le 4 octobre 2017 par le TA de Poitiers , pp. 30 à 34
AJDA n° 38 / 2017 - 13 novembre 2017, " Discrimination : la preuve par la statistique ; le justiciable qui invoque une discrimination peut, pour apporter au juge des éléments de nature à faire présumer une atteinte au principe d'égalité, se borner à présenter des éléments statistiques", par Sophie Roussel et Charline Nicolas, commentaire de la décision CE, 16 octobre 2017, n° 383459 (commentée dans Vigie n° 96 - novembre 2016), pp. 2193 à 2197
AJDA n° 17 / 2017 - 15 mai 2017, "Le fonctionnaire, le masque de cochon et l'obligation de réserve - Un manquement à l'obligation de réserve peut être retenu à l'encontre d'un fonctionnaire qui a organisé dans l'anonymat une manifestation outrancière en dehors du service, compte tenu de la publicité donnée a posteriori à sa qualité d'agent public et à son rôle dans ladite manifestation", conclusions de François-Xavier Bréchot, rapporteur public dans l'affaire de la CAA de Nantes, 13 février 2017,n° 15NT03204, pp. 1008 à 1012
AJDA n° 18 / 2017 - 22 mai 2017, "Protection fonctionnelle et collaborateur du service public : une nouvelle extension", commentaire de la décision du CE, 13 janvier 2017, n° 386799,(commentée dans Vigie n° 88 - Février 2017), par Charles Froger, pp. 1075 à 1079
AJFP, n° 1 - janvier / février 2017, " Les associations professionnelles nationales de militaires, et les autres : le Conseil d'État fait le tri ", commentaire de la décision CE, 26 septembre 2016, n° 393738 (commentée dans Vigie n° 84 - Octobre 2016), par Pascal Combeau, pp. 7 à 10
AJDA n° 40 / 2016 - 28 novembre 2016 "Associations professionnelles nationales de militaires ou association intéressée à la condition militaire ?", commentaire de la décision CE, 26 septembre 2016, n° 393738 (commentée dans Vigie n° 84 - Octobre 2016) par Jean-Christophe Videlin, pp. 2289 à 2291
Le code des relations entre le public et l’administration (ci-après CRPA) (ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l'administration) a procédé à la codification des règles du retrait et de l'abrogation des actes administratifs unilatéraux. Cette codification intervenue, pour une large part à droit constant, a été également l'occasion de « simplifier les règles de retrait et d’abrogation des actes unilatéraux de l’administration dans un objectif d’harmonisation et de sécurité juridique », ainsi que le prévoyait l'article 3 de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens.
Un Titre IV est ainsi consacré à « la sortie de vigueur des actes administratifs » au sein du Livre II relatif aux « actes unilatéraux pris par l’administration » du CRPA. Ces nouvelles règles de sortie de vigueur des actes administratifs posent un cadre simplifié se substituant aux dispositions textuelles et/ou règles jurisprudentielles jusqu’ici applicables, dont le champ d’application n’était pas identique. Elles ne s’appliquent qu’en l’absence de dispositions spéciales.
Ces dispositions sont entrées en vigueur, en ce qu'elles régissent l'abrogation des actes administratifs unilatéraux, le 1er juin 2016.
Elles s'appliquent au retrait des actes administratifs unilatéraux qui sont intervenus à compter du 1er juin 2016 (article 9 de l’ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l’administration).
Définition du retrait et de l’abrogation
Aux termes de l’article L. 240-1 du CRPA, l’abrogation d’un acte est « sa disparition juridique pour l’avenir », tandis que le retrait d’un acte est « sa disparition juridique pour l’avenir comme pour le passé ».
Régime du retrait et de l’abrogation
Il convient de distinguer les règles applicables aux décisions créatrices de droits (Chapitre II du Titre IV du Livre II du CRPA) de celles relatives aux actes règlementaires et aux actes non réglementaires non créateurs de droits (Chapitre III du Titre IV du Livre II du CRPA).
- Le retrait et l’abrogation des décisions administratives créatrices de droits, expresses ou implicites, ne peuvent intervenir qu’en raison de leur illégalité et ceci, dans un délai maximal de quatre mois à compter de leur édiction. Il s’agit de la consécration des jurisprudences du Conseil d’État du 26 octobre 2001, n° 197018, Ternon, en ce qui concerne le retrait, et du 6 mars 2009, n° 306084, Coulibaly, en ce qui concerne l’abrogation (L. 242-1 du CRPA).
- Le retrait des actes réglementaires et des actes non réglementaires non créateurs de droits ne peut intervenir qu’en raison de leur illégalité et ceci, dans un délai maximal de quatre mois à compter de leur édiction (L. 243-3 du CRPA). Cependant, une mesure à caractère de sanction infligée par l’administration peut toujours être retirée (L. 243-4 du CRPA).
- L’abrogation des actes réglementaires et des actes non réglementaires non créateurs de droits :
- est possible à tout moment, en vertu du principe de mutabilité (L. 243-1 du CRPA), sous réserve le cas échéant de l’édiction de mesures transitoires (L. 221-5 du CRPA : en vertu du principe de sécurité juridique tel que défini par le Conseil d’État dans ses décisions d’assemblée, 24 mars 2006, n° 288460, Société KPMG et de section 13 décembre 2006, n° 287845 Mme Lacroix);
- devient obligatoire lorsque cet acte est illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droits ou de faits intervenus postérieurement à son édiction, (L. 243-2 du CRPA consacrant les jurisprudences du Conseil d’État du 3 février 1989, n° 74052, Compagnie Alitalia, en ce qui concerne les actes réglementaires et du 30 novembre 1990, n° 103889, Association Les Verts, en ce qui concerne les actes non règlementaires non créateurs de droits).
Enfin, un acte administratif unilatéral obtenu par fraude peut être abrogé ou retiré à tout moment (L. 241-2 du CRPA).