Décret précisant les nouvelles modalités des contrôles déontologiques dans la fonction publique
Les articles 34 et 35 de la loi n°2019-828 de transformation de la fonction publique apportent des modifications aux procédures et obligations incombant aux agents publics en matière de déontologie.
La loi prévoit ainsi le transfert de la commission de déontologie de la fonction publique (CDFP) à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). La HATVP exerce, à compter du 1er février 2020, les missions exercées jusqu’à présent par la CDFP afin de renforcer l’indépendance des contrôles en matière de départ vers le secteur concurrentiel ou de création ou reprise d’entreprise. Toutes les demandes reçues avant le 1er février sont examinées par la CDFP jusqu’au 31 mars 2020.
La loi permet une plus grande fluidité du parcours des agents publics entre le secteur public et le secteur privé en confiant une plus grande responsabilité aux administrations dans l’application des règles déontologiques. Elle renforce le contrôle déontologique pour les agents les plus exposés aux risques déontologiques occupant des emplois dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient.
Le décret n°2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique, pris en application des articles 34 et 35 de la loi précitée, précise les conditions dans lesquelles ces contrôles s’opèrent désormais.
- Le décret mentionne la nouvelle procédure applicable en matière d’autorisation de passage à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise ou exercer une activité libérale (article 16) et de départ vers le secteur privé (articles 18 à 23).
Jusqu’à présent, l’agent public devait formuler sa demande auprès de l’autorité hiérarchique dont il relève. Celle-ci effectuait une première appréciation de la compatibilité de l’activité envisagée avec les fonctions exercées par l’agent et transmettait la demande pour avis à la CDFP, quelles que soient les fonctions de l’agent. L’administration prenait la décision finale concernant la demande de l’agent.
Depuis le 1er février 2020, en application de l’article 34 de la loi n°2019-828, ne seront transmises directement à la HATVP que les demandes concernant des agents publics qui occupent des emplois dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient et dont la liste est établie par le décret n°2020-69. L’article 2 du décret précise que les agents concernés occupent les emplois qui sont également soumis :
- à l’obligation de transmission préalable d’une déclaration d’intérêts prévue à l’article 25 ter de la loi n°83634 ainsi qu'aux articles L. 131-7 et L. 231-4-1 du code de justice administrative (conseillers d’Etat, magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel) et aux articles L. 120-10 et L. 220-8 du code des juridictions financières (magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes) ;
- à l'obligation de transmission d'une déclaration de situation patrimoniale et d'une déclaration d'intérêts au titre du 4°, du 6°, à l'exception des membres des collèges et des membres des commissions investies de pouvoirs de sanction, et des 7° et 8° du I de l'article 11 de la loi du 11 octobre 2013. Il s’agit des membres des cabinets ministériels et collaborateurs du Président de la République, des directeurs et secrétaires généraux et adjoints des autorités administratives et publiques indépendantes, des emplois à la décision du Gouvernement nommés en conseil des ministres, et des chefs de cabinet, directeurs et directeurs adjoints de cabinet des autorités territoriales.
Les agents occupant ces emplois doivent adresser leur demande à leur autorité hiérarchique avant que ne débute l’activité envisagée. L’autorité hiérarchique dispose d’un délai de quinze jours, à compter de la date à laquelle la demande lui a été communiquée, pour la transmettre à la HATVP. La saisine de la HATVP suspend le délai de deux mois au-delà duquel le silence de l’administration vaut refus de la demande de l’agent. A compter de la notification de l’avis de la HATVP, ou de l’échéance du délai de deux mois dont dispose la HATVP pour rendre son avis, l’administration rend sa décision dans un délai de quinze jours. Si l’autorité hiérarchique n’a pas saisi la HATVP dans le délai prévu, l’agent peut la saisir directement, et en informe par écrit son autorité hiérarchique.
Concernant les agents publics occupant tout emploi n’étant pas mentionné à l’article 2 du décret, le processus d’approbation de leur demande est accéléré et simplifié, puisque leur autorité hiérarchique est désormais la seule à se prononcer sur leur demande. L’autorité hiérarchique examine si l’activité envisagée ne risque pas de « compromettre ou de mettre en cause le fonctionnement normal, l’indépendance ou la neutralité du service, de méconnaître tout principe déontologique » ou de placer l’intéressé dans une situation de prise illégale d’intérêts. Elle dispose d’un délai de deux mois pour répondre à la demande de l’agent ; au-delà, le silence de l’administration vaut rejet. Néanmoins, si l’autorité hiérarchique a un doute sérieux sur la compatibilité entre les fonctions exercées et l’activité envisagée, elle a la possibilité de soumettre la demande à l’avis de son référent déontologue. La saisine du référent déontologue ne suspend pas le délai de deux mois dans lequel l'administration est tenue de se prononcer sur la demande de l'agent. Si la consultation du référent déontologue ne permet pas de lever le doute concernant la demande de l’agent, l’autorité hiérarchique peut saisir, en dernier recours et sans délai la HATVP. La saisine de la HATVP suspend le délai de deux mois dont dispose l’administration pour répondre à la demande de l’agent.
- L’article 34 de la loi n°2019-828 crée un contrôle déontologique préalable à la nomination, spécifique aux fonctionnaires ou agents contractuels ayant exercé une activité dans le secteur privé au cours des trois dernières années et qui souhaitent revenir dans la fonction publique ou y accéder sur des postes exposés.
L’article 4 du décret n°2020-69 prévoit que, pour l’accès à certains emplois de direction prévus par la loi, le contrôle est effectué directement par la HATVP, sur saisine de l’autorité hiérarchique. La HATVP dispose d’un délai de quinze jours pour rendre son avis. L’absence d’avis à l’expiration de ce délai vaut avis de compatibilité. Les emplois concernés sont :
- les emplois de directeur d'administration centrale ou de dirigeant d'un établissement public de l'Etat dont la nomination relève d'un décret en Conseil des ministres ;
- les emplois de directeur général des services des régions, des départements, des communes de plus de 40 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 40 000 habitants ;
- les emplois de directeur d'établissements publics hospitaliers dotés d'un budget de plus de 200 millions d'euros ;
- les membres des cabinets ministériels et les collaborateurs du Président de la République.
L’article 5 prévoit que, pour les emplois et fonctions listés à l’article 2 du décret, à l’exception de ceux couverts par la procédure prévue à l’article 4, le contrôle est effectué par l’autorité hiérarchique. En cas de doute sérieux, elle peut saisir son référent déontologue. Lorsque l'avis du référent déontologue ne permet pas de lever le doute, l'autorité hiérarchique saisit la HATVP, qui rend son avis dans un délai de quinze jours.
- Le décret n°2020-69 prend acte de l’augmentation de la durée de l’autorisation de passage à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise, prévue à l’article 34 de la loi. Cette durée passe de trois ans au total (deux ans, renouvelable un an) à quatre ans (trois ans, renouvelable un an).
- Enfin, par souci de lisibilité, le décret n°2020-69 abroge le décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017 relatif à l'exercice d'activités privées par des agents publics et certains agents contractuels de droit privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d'activités et à la commission de déontologie de la fonction publique. Il en reprend les dispositions relatives à :
- la poursuite de l'exercice d'une activité privée au sein d'une société ou d'une association à but lucratif (articles 6 et 7) ;
- le cumul d'activités des agents à temps non complet ou incomplet (articles 8 et 9) ;
- l’exercice d’une activité accessoire (articles 10 à 15) ;
- la possibilité pour l’autorité hiérarchique de s’opposer au cumul d’activités ou à sa poursuite (article 17).
L’article 8 du décret crée, pour l’autorité hiérarchique, un devoir d’information de l’agent sur l’existence de la possibilité de cumuler son emploi avec une activité privée quand il est à temps non complet ou incomplet.
En revanche, les dispositions spécifiques aux enseignants chercheurs, contenues dans le décret n°2017-105 et prises en application des articles L.531-1 à L.531-16 du code de la recherche n’ont pas été reprises dans le décret n°2020-69. En effet, plusieurs modifications apportées par la loi n°2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (loi PACTE) qui viennent en substitution de ces dispositifs.
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Pour rappel, les articles 34 et 35 de la loi n°2019-828 de transformation de la fonction publique prévoient également les dispositions suivantes, qui ne font pas l’objet de dispositions spécifiques dans le décret :
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Les modalités de transmission d’une déclaration d’intérêts sont précisées
Le 2° du I de l’article 34 de la loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a cependant modifié l’article 25 ter de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Il prévoit que le destinataire initial de la déclaration d’intérêts puisse être désormais, selon le cas, soit l’autorité investie du pouvoir de nomination, soit l’autorité hiérarchique de l’agent. Ces dispositions sont applicables depuis le 1er février 2020.
Le décret n°2020-37 du 22 janvier 2020 indique les modalités de transmission de la déclaration d’intérêts.
Le décret précise que la transmission initiale à l’autorité hiérarchique concerne uniquement les emplois dont la nomination relève d’un décret du Président de la République ou d’un décret ou d’un arrêté du Premier ministre. La déclaration est remise par l’intéressé sous double pli cacheté revêtu d’une mention relative à son caractère confidentiel, ou par voie dématérialisée de manière sécurisée. L’autorité hiérarchique informe ensuite l’autorité de nomination de l’existence ou de l’absence de conflits d’intérêts faisant obstacle à la nomination et, le cas échéant, de l’existence d’éléments susceptibles de placer l'agent en situation de conflit d'intérêts dans l'exercice de ses fonctions.
Sous réserve de ces dispositions, la déclaration d’intérêts est transmise à l’autorité de nomination. Elle est remise par l’intéressé sous double pli cacheté revêtu d'une mention relative à son caractère confidentiel, ou par voie dématérialisée de manière sécurisée. L’autorité de nomination en accuse réception. Elle en prend connaissance et la transmet, dans les mêmes formes, à l’autorité hiérarchique de l’agent, qui en accuse réception.
Le décret n°2020-64 du 30 janvier 2020 prévoit des dispositions similaires dans le code de la défense, applicables aux militaires.
Le décret n°2020-37 modifie par ailleurs la liste des emplois soumis à l’obligation de transmission d’une déclaration d’intérêts dans la fonction publique territoriale. Pour les emplois de directeur général des services, directeur général des services adjoint ou directeur des services techniques des communes, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ou non, des syndicats mixtes et autres groupements communaux, le seuil du nombre d’habitants au-delà duquel une déclaration d’intérêts est obligatoire a été modifié. Il a été abaissé de 80.000 à 40.000 habitants, soit un seuil identique à ceux retenus pour les dispositions relatives au recrutement des emplois de direction et aux nominations équilibrées. De même, le seuil au-delà duquel la transmission d’une déclaration d’intérêts est obligatoire pour les emplois de directeur général des services d’une mairie d’arrondissement à la Ville de Paris a été baissé de 170.000 à 80.000 habitants.
Une représentante du personnel qui manifeste un comportement agressif à l’égard de sa hiérarchie est passible d’une sanction disciplinaire même en l’absence d’infraction pénale caractérisée et si elle agit dans le cadre de l’exercice de son mandat
Mme A, fonctionnaire territoriale, exerce par ailleurs une activité de représentante du personnel au comité technique de la commune auprès de laquelle elle est employée. Ayant tenu des propos agressifs à l'égard de sa hiérarchie au cours d'une réunion de ce comité technique, Mme A a été sanctionnée d’une exclusion temporaire de fonctions.
L’intéressée a formé un recours contentieux devant le tribunal administratif de Cergy-Pontoise contre cette décision de sanction disciplinaire. Sa demande ayant été rejetée par le tribunal administratif et la cour administrative d’appel de Versailles, elle s’est pourvue en cassation devant le Conseil d’Etat.
Le Conseil d’Etat rejette le recours de la requérante en jugeant que « si les agents publics qui exercent des fonctions syndicales bénéficient de la liberté d'expression particulière qu'exigent l'exercice de leur mandat et la défense des intérêts des personnels qu'ils représentent, cette liberté doit être conciliée avec le respect de leurs obligations déontologiques. En particulier, des propos ou un comportement agressifs à l'égard d'un supérieur hiérarchique ou d'un autre agent sont susceptibles, alors même qu'ils ne seraient pas constitutifs d'une infraction pénale, d'avoir le caractère d'une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire. » En conséquence, « en jugeant que ces propos et ce comportement étaient susceptibles de justifier, même s'ils étaient le fait d'une représentante du personnel dans le cadre de l'exercice de son mandat et alors même qu'ils ne caractériseraient pas une infraction pénale, une sanction disciplinaire, la cour n'a pas commis d'erreur de droit. Par ailleurs, en retenant l'existence, dans les circonstances de l'espèce qui lui était soumise, d'une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire, la cour, dont l'arrêt est suffisamment motivé, n'a pas commis d'erreur de qualification juridique des faits. »
Le Conseil d’Etat rappelle que les fonctionnaires et leurs syndicats n’ont pas d’intérêt à agir pour attaquer les dispositions d’un décret d’attributions ministériel se rapportant à l’organisation ou à l’exécution du service
Le syndicat UATS-UNSA a demandé que soient modifiées les dispositions du décret n° 2017-1070 du 24 mai 2017 relatif aux attributions du ministre de l'intérieur. Sa demande ayant été rejetée, le syndicat requérant s’est pourvu en cassation devant le Conseil d’Etat.
Le Conseil d’Etat rappelle le principe selon lequel « Les fonctionnaires et les associations ou syndicats qui défendent leurs intérêts collectifs n'ont pas qualité pour attaquer les dispositions se rapportant à l'organisation ou à l'exécution du service, sauf dans la mesure où ces dispositions porteraient atteinte à leurs droits et prérogatives ou affecteraient leurs conditions d'emploi et de travail. Un décret pris sur le fondement de l'article 1er du décret du 22 janvier 1959 relatif aux attributions des ministres, qui se borne à définir les attributions des membres du Gouvernement et les services et organismes sur lesquels ils ont autorité, dont ils disposent ou sur lesquels ils exercent un pouvoir de tutelle pour l'exercice de leurs missions, se rapporte à l'organisation du service et n'a pas, en principe, pour objet d'affecter, par lui-même, les conditions d'emploi et de travail des agents exerçant leurs fonctions dans les services concernés. » Le Conseil d’Etat souligne qu’en l’espèce les dispositions contestées dressent la liste des directions d’administration centrale sur lesquelles le ministre a autorité. Ainsi, « ces dispositions, qui n'ont aucune incidence sur l'organisation des instances de concertations auxquelles participent les organisations syndicales, n'affectent pas les conditions d'emploi et de travail des agents exerçant leurs fonctions dans ces directions. » Il juge, en conséquence, que le syndicat requérant n’est pas fondé à se prévaloir d’un intérêt à agir et rejette, comme irrecevables, les conclusions de sa requête.
Le secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’action et des comptes publics salue les principaux apports de la loi de transformation de la fonction publique
Dans cet article synthétique de deux pages, Olivier Dussopt, secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’action et des comptes publics, revient sur les principaux apports, en matière de ressources humaines et de management, de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique dont la plupart des textes d’application viennent d’être publiés.
Il rappelle, en premier lieu, que la loi de transformation de la fonction publique simplifie la gestion des ressources humaines en faisant évoluer le dialogue social pour le rendre plus constructif et stratégique.
Cette évolution se traduit par un recentrage du champ de compétences des commissions administratives paritaires (CAP) sur les décisions individuelles défavorables ainsi que par la fusion, au sein d’une instance unique compétente pour les questions collectives dénommée comité social, des comités techniques (CT) et les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT).
Elle se concrétise également par la mise en œuvre de lignes directrices de gestion des promotions et de valorisation des parcours professionnels à l’échelle de chaque ministère, établissement ou collectivité. Ces dispositions s’appliquent depuis le 2 décembre, soit au lendemain de la publication du décret° 2019-1265 du 29 novembre 2019, à l'exception des articles concernant les lignes directrices de gestion relatives à la promotion et à l'avancement, qui s'appliquent pour les décisions individuelles de promotion prenant effet à compter du 1er janvier 2021. Ces dispositions offrent ainsi aux managers de nouveaux leviers d’action sur le terrain dans les trois versants de la fonction publique.
Il souligne, par ailleurs, que la loi de transformation de la fonction publique apporte plus de souplesse aux managers publics dans le recrutement des compétences nécessaires au service.
Le développement du recrutement sur contrat participe de cette souplesse en empruntant trois orientations nouvelles.
La première d’entre elles est l’ouverture de près de 3.000 emplois de direction à des agents contractuels, notamment sur des postes de chefs de service, sous-directeurs, experts de haut niveau, directeurs de projets ;
La deuxième orientation est le recrutement sur contrat sur des emplois de toutes catégories, dans le but de bénéficier de compétences rares ;
La troisième et dernière orientation est le recrutement sur « contrat de projet », nouvelle formule de contrat, créée par la loi de transformation de la fonction publique qui permet de mener à bien un projet spécifique limité dans le temps sans que la date de fin soit systématiquement connue à l’avance.
L’expérimentation de mesures de simplification en faveur des personnes en situation de handicap est une autre illustration de la souplesse apportée par la loi de transformation de la fonction publique. A ce titre, la loi entend notamment mettre en place un accès direct à la fonction publique pour les étudiants en situation de handicap ayant réalisé un apprentissage concluant dans le secteur public et réserver une voie de promotion interne aux fonctionnaires en situation de handicap afin de leur permettre d’accéder à un corps de niveau supérieur par la voie du détachement.
Le secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’action et des comptes publics détaille les nouvelles modalités d’accompagnement des équipes qui sont proposées aux managers dans ce nouveau cadre.
La mise en place d’un dispositif de rupture conventionnelle, à compter du 1er janvier 2020, qui permet à un agent public de quitter définitivement la fonction publique d’un commun accord avec son employeur tout en lui assurant une indemnité spécifique de départ, en est une déclinaison.
Il en va de même du dispositif d’accompagnement global mis en œuvre dans le cadre d’opérations de restructuration, qui inclut un accompagnement personnalisé d’évolution professionnelle, un congé de transition professionnelle ainsi que de nouvelles priorités de mutations dans la fonction publique de l’Etat.
Enfin, parmi les autres apports de la loi qui nécessiteront de repenser l’accompagnement managérial peut être soulignée la mise en œuvre de mesures telles que : la portabilité du CDI ; la portabilité des droits acquis dans le compte personne de formation (CPF) en cas de changement d’employeur ; la transcription de l’accord professionnel relatif à l’égalité professionnelle entre femmes et hommes du 30 novembre 2018 dans la fonction publique qui rend obligatoire l'élaboration de plans d’actions relatifs à l’égalité professionnelle ; des dispositifs de signalement dans chaque administration.
Le rôle de la commission administrative paritaire et les lignes directrices de gestion
La Gazette des communes a publié un article qui identifie le nouveau rôle des commissions administratives paritaires (CAP) à l’issue de la loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique et de son décret d’application n°2019-1265 du 29 novembre 2019. L’article explique également quels sont les objectifs des lignes directrices de gestion (LDG) et détaille leur contenu, ainsi que les modalités de leur élaboration.
Rappel sur les droits des agents territoriaux
La Gazette des Communes a publié un article qui rappelle les principaux droits des fonctionnaires et agents contractuels, notamment ceux issus de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. L’article répond ainsi à dix questions portant sur ces droits, notamment la signification du principe de non-discrimination, du droit de participation des fonctionnaires et du droit à la protection fonctionnelle.
Fiches thématiques et éclairages sur la loi de transformation de la fonction publique
Le site vie-publique.fr a publié plusieurs fiches thématiques relatives au droit de la fonction publique, parmi lesquelles :
- Quelles sont les différentes catégories d’agents dans l’administration ?
- Qu'est-ce qu’un fonctionnaire ?
- Existe-t-il différentes catégories de fonctionnaires ?
- Comment devient-on fonctionnaire ?
- Quels sont les droits des fonctionnaires ?
- Quels sont les devoirs des fonctionnaires ?
Il a également réalisé plusieurs « éclairages » sur les apports de la loi n°2019-828 du 6 août 2019 relative à la transformation de la fonction publique :
- Quelles instances de dialogue social après la loi de transformation de la fonction publique ?
- Le recours aux contractuels élargi par la loi de transformation de la fonction publique
- Egalité professionnelle : les nouveautés issues de la loi de transformation de la fonction publique
- Mobilités et transitions professionnelles après la loi de transformation de la fonction publique
- Droits et obligations des fonctionnaires : quels changements avec la loi de transformation de la fonction publique ?
L’Agence française anticorruption dévoile le plan national pluriannuel de lutte contre la corruption 2020-2022
L’organe anticorruption du Conseil de l’Europe (Groupe d’Etats contre la corruption, Greco) a publié un rapport d’évaluation concernant la prévention de la corruption et la promotion de l’intégrité au sein des hautes fonctions de l’exécutif et des services répressifs en France. Le rapport critique la présence de « zones grises » dans les rapports entretenus par l’exécutif avec les lobbies. Il recommande, entre autres, que les personnes exerçant de hautes fonctions de l’exécutif fassent état, publiquement et à intervalles réguliers, des lobbyistes qu’elles ont rencontrés et des questions qui ont été abordées. Il préconise également qu’une stratégie globale de prévention de la corruption soit élaborée au sein de la police et de la gendarmerie. Le Greco constate toutefois des « évolutions positives », parmi lesquelles la création de l’Agence française anticorruption (AFA) en 2016 et l’adoption de lois renforçant la prévention de la corruption : la loi organique n°2013-906 et la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique, la loi n°2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.
En parallèle, l’AFA a dévoilé le plan national pluriannuel de lutte contre la corruption 2020-2022, visant l’ensemble des acteurs et agents publics.
Le premier axe du plan consiste à mieux connaître et détecter la corruption, en renforçant la collecte et l’exploitation des données liées aux phénomènes de corruption et en ouvrant ces données pour favoriser la recherche.
Le deuxième axe vise à former et sensibiliser les agents publics et les élus. Une enquête menée par l’AFA en 2018 révèle que seulement 3,5% des agents publics et 1,5% des élus ont reçu une formation en matière de prévention de la corruption. La formation serait renforcée pour les agents publics considérés comme les plus exposés : tout agent susceptible de prendre des décisions créatrices de droit (achats publics, aides ou subventions notamment), les membres des jurys de concours et les personnes en charge du recrutement.
Le troisième axe comprend plusieurs mesures d’actions contre la corruption. Il prévoit par exemple le déploiement de dispositifs anticorruption dans l’ensemble des ministères et des grandes collectivités territoriales, qui comprendraient notamment une cartographie des risques de corruption, un code de conduite illustrant les comportements à proscrire, et des dispositifs de formation, d’alerte et de contrôle. A l’heure actuelle, selon l’AFA, seulement 7,3% des collectivités territoriales auraient mis en place des mesures de prévention de la corruption. Ce troisième axe prévoit également la mise en œuvre de dispositifs anti-corruption dans les entreprises, adaptés à leur taille et leurs risques, ainsi que des mesures spécifiques dans le monde du sport. Il se donne enfin pour objectif de mieux sanctionner les atteintes à la probité : pour cela, il est notamment prévu de collecter et centraliser l’information sur les sanctions disciplinaires et pénales prononcées en matière de corruption.
Le dernier axe vise à renforcer l’action française internationale dans la lutte contre la corruption, notamment via une plus grande coopération technique et opérationnelle dans l’échange de bonnes pratiques et la recherche de preuves.
