L’accord relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique du 30 novembre 2018 prévoit l’obligation pour les employeurs des trois versants de la fonction publique de mettre en place des dispositifs de signalement qui peuvent être saisis par tout agent qui s’estime victime de violences sexuelles, de harcèlement moral ou sexuel ou d’agissements sexistes (point 5.2 de l'accord).

La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, en son article 80, crée un article 6 quater A dans la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 qui rend obligatoire un tel dispositif de signalement. La loi inclut également dans ce dispositif les agents qui s’estiment victimes de discrimination.

Le décret n° 2020-256 du 13 mars 2020 relatif au dispositif de signalement des actes de violence, de discrimination, de harcèlement et d’agissements sexistes dans la fonction publique précise le contenu du dispositif, composé de trois procédures, dont deux procédures d’orientation.

Le dispositif de signalement comporte d’abord une procédure de recueil des signalements effectués par les agents s’estimant victimes ou témoins de ces actes ou agissements. L’acte instituant les procédures précise à ce titre les mesures qui incombent à l’autorité compétente pour informer l’auteur de signalement de la réception de celui-ci, sans délai, et les modalités suivant lesquelles il est informé des suites qui y sont données. Il précise également les mesures pour garantir la stricte confidentialité de l’identité de l’auteur du signalement, des personnes visées et des faits faisant l’objet de ce signalement. L’acte mentionne également, le cas échéant, l’existence d’un traitement automatisé des signalements.

Le dispositif de signalement comporte ensuite une procédure d’orientation des agents s’estimant victimes de ces actes ou agissements vers les services et professionnels compétents chargés de leur accompagnement et de leur soutien. L’acte instituant les procédures précise à ce titre la nature des dispositifs mis en œuvre pour la prise en charge des agents ainsi que les modalités par lesquelles ils ont accès à ces services et professionnels.

Enfin, le dispositif de signalement comporte une procédure d’orientation des agents s’estimant victimes ou témoins de ces actes ou agissements vers les autorités compétentes pour prendre toute mesure de protection fonctionnelle appropriée et assurer le traitement des faits signalés, notamment par la réalisation d’une enquête administrative. L’acte instituant les procédures précise à ce titre les modalités de transmission du signalement à ces autorités, la nature des mesures de protection ainsi que les modalités par lesquelles elles s’assurent du traitement des faits signalés.

L’acte instituant les procédures précise, par ailleurs, les modalités selon lesquelles l’auteur du signalement adresse ce dernier, détaille les faits, fournit les informations et documents de nature à les étayer et apporte les éléments permettant, le cas échéant, un échange avec le destinataire du signalement.

Pour les employeurs relevant de la fonction publique de l’Etat, les procédures relatives au dispositif de signalement sont fixées par arrêté du ministre, après avis du comité social d’administration compétent. Pour les employeurs relevant de la fonction publique territoriale, elles sont fixées par décision de l’autorité territoriale, après avis du comité social territorial compétent. Concernant enfin les employeurs relevant de la fonction publique hospitalière, elles sont fixées par décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination dans l’établissement, après avis du comité social d’établissement compétent. Jusqu’au renouvellement général des instances représentatives des personnels de la fonction publique, les projets d’arrêté ou de décision sont présentés pour information aux comités techniques et comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail compétents, lesquels peuvent être réunis conjointement.

S’il doit être mis en place dans toutes les administrations, le dispositif de signalement peut être mutualisé par voie de convention entre plusieurs administrations, collectivités territoriales ou établissements publics. Les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent également le confier aux centres de gestion.

Le dispositif de signalement doit permettre de garantir la stricte confidentialité des informations communiquées aux agents, victimes, témoins ou auteurs des actes et agissements visés.

L’autorité compétente informe les agents sous son autorité de l’existence du dispositif, des procédures qu’il prévoit et modalités d’accès par les agents, y compris lorsque le dispositif de signalement est mutualisé ou confié à un centre de gestion.

Le décret fixe la date à laquelle le dispositif doit être mis en place, soit le 1^er mai 2020.

Une Charte de fonctionnement des dispositifs de signalement et de traitement des situations de violences sexuelles, de discrimination, de harcèlement sexuel ou moral et d’agissements sexistes a été publiée en novembre 2019 par la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP). Elle précise les modalités selon lesquelles les employeurs publics des trois versants mettent en place un dispositif de signalement qui permet d’une part de recueillir les signalements des agents et, d’autre part, de les orienter vers les autorités compétentes en matière d’accompagnement, de soutien et de protection des victimes. La Charte décrit les attendus en termes opérationnels, les objectifs poursuivis ainsi que les garanties que doit offrir le dispositif. Elle détaille également l’articulation du dispositif de signalement avec les autres procédures et acteurs de la lutte contre ces violences. Elle est illustrée par des exemples issus des trois versants de la fonction publique.

Notes

Le décret n° 2020-647 du 27 mai 2020 relatif aux services de médecine de prévention dans la fonction publique de l'Etat modifie les dispositions du décret n° 82-453 du 28 mai 1982 relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique. Ces modifications visent à répondre aux différents enjeux auxquels sont confrontés les services : difficultés de recrutement de médecins de prévention dans un contexte de pénurie des spécialistes concernés, développement de la pluridisciplinarité, opportunités permises par les développements technologiques. Il s’agit également de contribuer au rapprochement avec les dispositions prévues pour le secteur privé.

Afin de renforcer la visibilité des postes proposés dans les services de médecine de prévention auprès des médecins du travail, la dénomination de « médecin de prévention » est remplacée par celle de « médecin du travail », en cohérence avec l’existence d’un vivier unique de professionnels, compétent à la fois dans le secteur public et le secteur privé.

Le rôle du médecin en tant que coordinateur est réaffirmé et ses moyens, notamment matériels, sont renforcés. Sa capacité de prescrire des examens complémentaires est également accentuée.

Le décret n° 2011-774 du 28 juin 2011 a consacré le principe de pluridisciplinarité en santé au travail autour du médecin de prévention. L’équipe pluridisciplinaire peut notamment être constituée des collaborateurs médecins, des internes en médecine du travail, des infirmiers en santé au travail, des ergonomes ou psychologues. Le décret n° 2020-647 du 27 mai 2020 renforce la présence des infirmiers et étend leur domaine de compétence, dans le cadre de protocoles écrits, aux visites quinquennales qui deviennent des visites d’information et de prévention, aux visites intermédiaires, ainsi qu’aux actions sur le milieu professionnel.

Un arrêté sera pris par le ministère en charge de la fonction publique pour définir le programme de la formation que devront suivre les infirmiers en santé au travail.

Par ailleurs, le décret consacre les expérimentations en cours pour faire face aux difficultés de recrutement en médecins du travail dans certaines régions et renforce notamment les possibilités de mutualisation des services de médecine de prévention entre les trois versants de la fonction publique.

Le décret pemet également aux professionnels de santé d’effectuer des consultations médicales ou soignantes à distance dans des conditions qui sont comparables à celles pratiquées en télémédecine. Cette mesure permettra d’éviter aux agents et aux professionnels de santé de se déplacer et de donner un cadre sécurisant à ces pratiques. Ces consultations, décidées par le médecin, ne peuvent être réalisées qu’avec l’accord écrit de l’agent préalablement informé, et dans des conditions assurant la confidentialité.

Les critères de définition des agents concernés par la surveillance médicale renforcée, en cas d'exposition à un risque professionnel particulier, restent inchangés. Le principe de la définition par le médecin de la nature et de la fréquence des visites demeure également. La fréquence minimale de ces visites passe d' un an à quatre ans maximum, avec la mise en place d’une visite intermédiaire pouvant être effectuée par un infirmier en santé au travail ou un collaborateur médecin. Les agents qui ne sont pas concernés par la surveillance renforcée bénéficieront tous les cinq ans d’une visite d’information et de prévention, cette visite pouvant être réalisée par un infirmier en santé au travail ou un collaborateur médecin dans le cadre d’un protocole écrit. Le professionnel de santé peut, si nécessaire, orienter l’agent vers un médecin. L’agent conserve la possibilité d’être reçu, à sa demande, par un médecin, selon des modalités prévues par le décret.

Un guide relatif aux mutualisations inter-fonction publiques ainsi qu'un guide juridique pour accompagner la publication du décret du 27 mai 2020 sont en cours d’élaboration et feront l’objet d’une diffusion auprès des employeurs publics.

Notes

Une commission paritaire d’établissement (CPE) est placée dans les établissements publics d’enseignement supérieur relevant du ministre chargé de l’enseignement supérieur. Elle est compétente à l’égard des corps d’ingénieurs et de personnels techniques et administratifs de recherche et de formation, ainsi qu'aux autres corps administratifs, techniques, ouvriers et de services sociaux, de santé, et de bibliothèqies exerçant dans les établissements publics d'enseignement supérieur relevant du ministre chargé de l'enseignement supérieur. Elle est consultée sur les décisions individuelles qui sont soumises aux commissions consultatives paritaires (CCP) pour les membres de ces corps et prépare les travaux des commissions administratives paritaires (CAP).

La CPE comprend un nombre égal de représentants des membres de ces corps affectés dans l’établissement, désignés par catégorie, et de représentants de l’administration. Les membres représentant chaque catégorie de fonctionnaires sont élus à la représentation proportionnelle.

La composition et le fonctionnement des CPE sont fixés par le décret n° 99-272 du 6 avril 1999 relatif aux commissions paritaires d'établissement des établissements publics d'enseignement supérieur.

La représentation des personnels est assurée selon trois groupes ainsi constitués :

Par catégorie et pour chacun de ces groupes, le nombre de représentants du personnel dépend des effectifs de fonctionnaires concernés.


Le décret n° 2020-362 du 27 mars 2020 modifie le décret du 6 avril 1999 précité.

D’abord, le décret du 27 mars 2020 a pour objectif d’appliquer les dispositions introduites dans l'article L. 953-6 du code de l’éducation par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. En effet la loi a supprimé les attributions des commissions administratives paritaires en matière de mutation, de mobilités, de promotion et d’avancement. Les CPE, qui constituent des instances préparatoires aux CAP, voient donc également leurs compétences évoluer dans le même sens et selon le même calendrier.

Ensuite, les mandats des membres représentants du personnel de la CPE sont augmentés de trois à quatre années, afin de les harmoniser avec la durée des mandats des membres représentants du personnel des CAP. Cette durée peut exceptionnellement être réduite ou prorogée, dans la limite de dix-huit mois, contre un an auparavant, par arrêté conjoint des ministres chargés de la fonction publique et de l’enseignement supérieur.

Désormais, les élections des CPE s'effectueront lors du renouvellement général des instances de dialogue social dans la fonction publique. Le décret du 6 avril 1999 précité encadrait la date des élections des CPE, qui devaient se tenir entre quatre et deux mois avant la date d’expiration du mandat des membres en exercice, à une date fixée par le chef d’établissement, sauf en cas de renouvellement anticipé d’une commission. Le décret du 27 mars 2020 prévoit dorénavant que les élections se tiennent à une date fixée par arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre chargé de la fonction publique, cet arrêté étant celui qui permet de fixer la date du renouvellement général.


Pour la désignation des représentants du personnel et pour chaque groupe de corps, le décret du 27 mars 2020 prévoit que chaque liste comprend un nombre de femmes et d’hommes correspondant aux parts respectives de femmes et d’hommes représentés dans la catégorie concernée. Si ce calcul n’aboutit pas à un nombre entier de candidats à désigner pour chacun des deux sexes, l’organisation syndicale peut indifféremment procéder à l’arrondi à l’entier inférieur ou supérieur. Si un candidat est inéligible, il doit être remplacé par un candidat dans le respect de ces dispositions, mais l’ordre de présentation de la liste peut être modifié à cette occasion.

Le décret détermine les modalités d’appréciation des parts respectives de femmes et d’hommes parmi les effectifs. Ainsi ces parts sont fixées par décision du chef d’établissement au plus tard six mois avant les élections, appréciées au 1^er janvier de l’année des élections et déterminées au plus tard huit mois avant la date du scrutin. En revanche, si une réorganisation des services ou une modification statutaire dans les six premiers mois de l’année de référence entraîne une variation des effectifs d’au moins 20 % des effectifs représentés au sein de la CPE, les parts respectives de femmes et d’hommes sont fixées et appréciées au plus tard quatre mois avant la date du scrutin.

Par ailleurs, les listes qui doivent être déposées par les organisations au moins six semaines avant les élections doivent désormais comprendre les nom, prénoms et sexe de chaque candidat ainsi que le nombre de candidats de chaque sexe.

De plus, le décret du 6 avril 1999 précité prévoit le cas où l’un des représentants du personnel titulaire ou suppléant, au cours de son mandat, cesse les fonctions en raison desquelles il a été nommé ou ne réunit plus les conditions pour en être membre, en raison d’une démission, d’un congé de longue durée, d’une mise en disposition ou pour toute autre cause autre que l’avancement. Ce membre doit alors être remplacé pour la durée restante jusqu’au renouvellement de la commission, par le chef d’établissement auprès duquel la commission est placée. S’il s’agit d’un représentant titulaire, son suppléant est nommé titulaire et celui-ci est remplacé par le premier candidat non élu de la même liste. S’il s’agit d’un représentant suppléant, il est remplacé par le premier candidat non élu de la même liste. Le décret du 27 mars 2020 précité ajoute une disposition prévoyant que, si une liste n’a pas la possibilité de pourvoir des sièges selon ces modalités, l’organisation syndicale concernée désigne son représentant parmi les fonctionnaires titulaires de cette catégorie relevant de la commission. Cette disposition facilite le remplacement des représentants du personnel.


En ce qui concerne les représentants de l’établissement, le décret du 27 mars 2020 augmente la proportion minimale de représentants de l’établissement de chaque sexe, de un tiers à 40 %.


Enfin, le décret du 27 mars 2020 comprend plusieurs mesures de toilettage, notamment afin de modifier la terminologie des corps composant les trois groupes représentés au sein de la CPE et de remplacer les références aux comités techniques par la mention des comités sociaux d’administration.

Notes

Monsieur A., agent public, assistant social de l’entreprise Orange, a été révoqué par le ministre de l'Economie et des Finances dont il relève pour avoir commis une faute déontologique en ayant eu une relation sexuelle avec une salariée d'Orange alors qu’il se trouvait chez elle pour établir avec elle un dossier concernant la situation personnelle de cette dernière. Cette salariée était en situation de vulnérabilité, se trouvant en attente de reprise d'activité dans le cadre d'un mi-temps thérapeutique, après avoir été placée en congé de longue maladie durant trois mois pour un état dépressif. Elle connaissait en outre des difficultés financières l'ayant conduite à solliciter à cette époque auprès de son employeur le bénéfice d'une aide financière afin de régler sa taxe d'habitation, aide dont le requérant était chargé, dans le cadre de ses fonctions d'assistant social d'entreprise, non seulement de participer à l'instruction mais aussi d'accompagner la salariée en vue de sa reprise d'activité.

Monsieur A. a introduit un recours contentieux devant le tribunal administratif de Marseille afin d’obtenir l’annulation de cette décision. Le tribunal administratif ayant conclu au rejet de sa demande, Monsieur A. a fait appel du jugement rendu devant la cour administrative d’appel de Marseille. La cour administrative d’appel a annulé la sanction au motif que, eu égard à la manière de servir de l’intéressé et à sa situation, la sanction était disproportionnée par rapport à la gravité de la faute commise.

Par deux recours distincts, la société Orange et le ministre de l’Economie et des Finances se sont pourvus en cassation.

Le Conseil d’Etat a annulé l’arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille.

Il estime que, eu égard à la gravité du manquement commis par l'intéressé aux obligations de probité et d'intégrité requises dans l'exercice de ses fonctions, toutes les sanctions moins sévères que la sanction prononcée, et susceptibles de lui être infligées en application de l'article 66 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, sont, en raison de leur caractère insuffisant, hors de proportion avec les fautes commises.

Il conclut que « les juges d'appel ont commis une erreur d'appréciation en annulant une sanction qui, au regard de la gravité des faits reprochés et des obligations de probité et d'intégrité requises pour l'exercice de ces fonctions, ne pouvait être d'une moins grande sévérité que celle prononcée par l'administration ».

L’affaire est renvoyée devant la cour administrative d’appel de Marseille.

Notes

Un article « éclairage » dans vie-publique.fr commente les changements induits par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, qui a notamment modifié les modalités et le champ du contrôle déontologique des agents publics en supprimant la commission de déontologie de la fonction publique (CDFP) au profit des administrations et de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). La loi fixe également de nouvelles règles concernant la transparence des rémunérations des hauts fonctionnaires.

Dans un premier temps, l'article revient sur la fusion entre la CDFP et la HATVP qui a eu lieu le 1^er février 2020. Le champ de compétence de la HATVP a été élargi. En sus d'examiner les déclarations d'intérêts et de patrimoine de certains hauts fonctionnaires et élus, elle doit donner son avis, lorsqu'elle est saisie, sur les projets de création ou de reprise d'une entreprise par les agents demandant à passer en temps partiel, sur les projets de départ d'agents publics vers le secteur concurrentiel et sur le retour ou l’arrivée au sein de l'administration d'agents publics ayant travaillé dans le secteur concurrentiel dans les trois dernières années.

Toutefois, la HATVP ne doit être saisie obligatoirement que lorsque le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient. La majorité des contrôles doivent se faire en interne, par l'autorité hiérarchique des agents publics. En cas de doute sérieux, l'autorité peut demander l'avis de son référent déontologique. En cas de doute persistant, l'autorité peut saisir la HATVP.

Dans un second temps, l'article mentionne les avancées en matière de transparence des rémunérations. Il recense les différents dispositifs créés en ce sens. Dorénavant, les sites internet des ministères, des grandes collectivités territoriales et des hôpitaux doivent publier chaque année les dix rémunérations les plus élevées avec la part du nombre de femmes et d'hommes. De plus, un rapport annuel sur l'état de la fonction publique contenant notamment les hautes rémunérations dans les trois versants de la fonction publique avec la part du nombre de femmes et d'hommes concernés doit être remis au gouvernement. Par ailleurs, un autre rapport annuel doit porter sur la rémunération des membres du Conseil constitutionnel, des agences de l’État et des autorités publiques et administratives indépendantes (API et AAI). Ces deux dernières voient la rémunération de leurs membres encadrée par le décret n° 2020-173 du 27 février 2020 et la rémunération de leur président, fixée par un arrêté du 27 février 2020.

Notes

La revue hebdomadaire d’actualité juridique, droit administratif (AJDA) consacre un dossier aux acteurs de la déontologie.

Le premier article est rédigé par Roland Peylet, conseiller d'Etat honoraire et ancien président de la commission de déontologie de la fonction publique (CDFP), lequel tire le bilan de vingt-cinq années d’évolution et de fonctionnement de la commission.

Le deuxième article est écrit par Eric Buge, administrateur des services de l'Assemblée nationale, secrétaire général du groupe d'études sur la vie et les institutions parlementaires. Il dresse un premier bilan de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) avant l’absorption de la CDFP.

Le troisième et le quatrième articles présentent chacun les modalités de mise en œuvre du décret n° 2017-519 du 10 avril 2017 relatif au référent déontologue. L'un est écrit par Alain Ménémésis, conseiller d’État, président du collège de déontologie du ministère de la Culture, expose la mise en place du collège de déontologie au sein du ministère de la Culture. L'autre, rédigé par Jacques Ferstenert, avocat spécialiste de droit public, professeur émérite à l'université d'Orléans et référent déontologue au collège du centre de gestion de la Savoie, porte sur les référents déontologues au sein des collectivités territoriales.

Notes

La Semaine juridique consacre un article à la rupture conventionnelle dans la fonction publique. Le détail de la procédure est rappelé, de l’initiative de la rupture jusqu’à la fin du délai de rétractation, ainsi que les catégories d’agents pouvant bénéficier de ce dispositif. L’article rappelle également les modalités de calcul du montant de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle (ISRC), notamment de son montant plancher et de son montant plafond.

Notes

La loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique a défini les conditions de validité des accords collectifs passés dans la fonction publique, retenant pour condition qu’ils soient signés par des organisations syndicales ayant recueilli au moins 50 % des voix lors des dernières élections professionnelles organisées au niveau auquel l’accord est négocié. Elle a également élargi le nombre des thèmes possibles de la négociation.

Cette loi n’a toutefois pas doté de portée normative les accords conclus entre les organisations syndicales et l’administration. En effet, ces accords constituent des déclarations d’intention mais ne sont pas des actes faisant grief, susceptibles de recours devant le juge administratif. Les dispositions qu’il prévoit doivent être traduites dans la loi ou un acte réglementaire pour recevoir une portée normative.

Aussi, la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, en son article 14, habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances toutes dispositions relevant du domaine de la loi pour favoriser la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique. Ces dispositions pourront :

Dans ce contexte, une mission a été constituée afin de renforcer la négociation dans la fonction publique. Il lui a été demandé d’examiner les conditions dans lesquelles les accords collectifs passés dans la fonction publique pourraient être dotés d’une force juridique les rendant opposables aux parties. La mission a remis son rapport assorti de 29 propositions structurantes le 25 mai 2020 au secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics, Olivier Dussopt.


La mission conclut que la consécration de l’opposabilité juridique des accords négociés dans la fonction publique pourrait contribuer, à la condition d’en définir précisément le cadre juridique, à favoriser leur conclusion, d’une part en responsabilisant les acteurs du dialogue social, et d’autre part en encourageant la décentralisation de la négociation dans certaines matières.


Le rapport identifie dans un premier temps les conséquences juridiques concrètes d’une reconnaissance de la portée normative des accords :

Dans un deuxième temps, la mission détermine les modalités juridiques préalables permettant de conférer une portée normative aux accords collectifs.

Elle recommande, dans le respect de leurs compétences respectives, que le législateur ou le pouvoir réglementaire encadre le renvoi à des accords négociés de certaines dispositions d’application d’un texte juridique et que, dans l’hypothèse où les parties ne parviendraient pas à un accord, l’autorité administrative retrouve sa compétence pour adopter par un acte unilatéral les mesures réglementaires prévues.

Le rapport suggère que les futurs accords puissent comporter des clauses contraignant l’administration à agir dans un sens déterminé pour prendre certaines mesures matérielles sans pour autant contraindre une autorité investie du pouvoir réglementaire à s’engager par voie contractuelle à agir dans un sens déterminé ; il évoque à titre d’exemple des clauses prévoyant le renouvellement du matériel informatique pour un service.

La mission précise que les accords devraient s’inscrire dans la hiérarchie des normes, respectant la Constitution et les principes applicables aux fonctionnaires (égalité entre les agents, continuité du service public, mutabilité, etc.), les lois, les décrets en Conseil d’Etat ainsi que les actes unilatéraux émanant d’une autorité supérieure à celle du niveau auquel l’accord aurait été signé. De même, les accords signés localement devraient respecter les accords négociés à un niveau supérieur, au niveau national mais ils pourraient soit en préciser le contenu, soit y déroger à la double condition que l’accord d’un niveau supérieur le prévoie et que l’accord local améliore l’économie de l’accord national dans le respect de ses stipulations essentielles.

La mission s’interroge également sur l’articulation entre la négociation des accords et la consultation des instances. Lorsqu’un accord traitera de questions sur lesquelles la saisine des instances consultatives constitue une contrainte légale, le rapport estime utile, avant la signature de l’accord, de maintenir cette consultation pour valider son caractère majoritaire et pour formuler le cas échéant des propositions de modifications. En revanche, l’instance ne pourrait faire obstacle juridiquement à la conclusion de l’accord. Lorsqu’un accord traitera de questions sur lesquelles les instances n’ont pas à être saisies, le rapport propose que leur consultation reste facultative mais encouragée.


Le rapport analyse également le champ d’application potentiel des accords.

Il propose que les accords s’appliquent à l’ensemble des agents des trois versants de la fonction publique y compris les agents non titulaires, sous réserve d’adaptation pour les magistrats administratifs et financiers. Il suggère que les magistrats de l’ordre judiciaires soient concernés, à la double condition que les accords soient négociés au niveau d’un comité technique, ou d’un futur comité social et qu’ils portent sur une question d’intérêt commun aux magistrats et aux agents du ministère de la Justice. En revanche, les militaires et fonctionnaires des assemblées parlementaires ne seraient pas concernés par le dispositif.

La mission estime, de façon générale, que l’autorité administrative compétente pour signer l’accord négocié sera celle qui aurait été compétente pour édicter l’acte unilatéral ayant le même objet. Aussi, cette autorité sera le plus souvent l’autorité compétente pour présider le futur comité social d’administration, territorial ou d’établissement au niveau duquel la représentativité des organisations syndicales sera appréciée. Le rapport propose toutefois de permettre la conclusion des futurs accords à un niveau inférieur à l’échelon disposant d’un comité social, par exemple au niveau d’une sous-préfecture. Dans ce cas, la condition de représentativité des organisations syndicales s’apprécierait au niveau du comité social mis en place à l’échelon supérieur.

Le rapport propose qu’une liste de thèmes pouvant être abordés dans les accords collectifs soient élaborée. Il privilégie cette hypothèse à l’établissement d’une liste identifiant les thèmes exclus de la négociation (règles statutaires relevant d’un décret en Conseil d’Etat, et règles déontologiques). Il recommande toutefois d’ajouter quelques éléments à la liste prévue à l’actuel article 8 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, tels que l’accompagnement social des mesures de réorganisation des services, la promotion de l’égalité des chances et de la diversité ou la prévention des discriminations dans l’accès aux emplois. Ces compléments pourraient également inclure les accords de méthode ou accords-cadre de négociations à venir.

Afin de respecter l’ordonnancement juridique, la mission propose que les questions relevant du domaine de la loi ou du décret en Conseil d’Etat soient expressément exclues du champ de la négociation.


La mission s’est ensuite interrogée sur les modalités de mise en œuvre de l’innovation majeure que constituerait le fait d’accorder une portée normative aux accords collectifs.

Elle préconise que l’accord débute par un préambule destiné à en synthétiser le contenu, ou que des conventions-types puissent être préparées par l’administration.

La mission suggère que les accords conclus au sein des collectivités territoriales et de leurs groupements soient soumis au contrôle de légalité du préfet dès lors que les actes unilatéraux portant sur le même objet y sont soumis. Plus généralement, elle conseille que les accords soient publiés dans les mêmes conditions que les actes administratifs unilatéraux portant sur le même objet.


Le rapport comprend plusieurs propositions visant à valoriser les accords négociés. Par exemple, il est recommandé qu’un suivi de l’exécution de l’accord soit organisé, via un comité de suivi.

En cas de litiges concernant l’accord, la mission propose de privilégier les modes alternatifs de règlement des différends au recours au juge. Les futurs accords pourraient inclure des clauses de règlement à l’amiable des conflits, par exemple pour prévoir une médiation.

Afin d’assurer une bonne information des organisations syndicales et des agents, la mission suggère de prévoir une obligation annuelle pour les autorités administratives de transmettre une copie des accords aux conseils supérieurs de la fonction publique intéressés qui produiront un bilan annuel des accords devant le conseil commun de la fonction publique. Elle propose également que tous les accords soient consultables sur une base de données nationale en ligne.

Le rapport propose qu’il soit possible pour l’une des parties de mettre fin à un accord de façon prématurée en le dénonçant. Les effets passés de l’accord ne seraient pas remis en cause et un préavis de trois mois serait applicable, sauf stipulation expresse contraire dans l’accord ou si l’urgence ou la continuité du service le justifient, afin de garantir la sécurité juridique et laisser aux parties un délai suffisant pour négocier une éventuelle révision de l’accord. En l’absence de dénonciation, l’accord prendrait fin normalement à l’échéance qu’il prévoit ou, à défaut, par la commune volonté des parties.

Enfin, la mission envisage que les accords puissent être modifiés par un accord conclu dans les mêmes formes et selon la même procédure. Elle propose également que l’autorité administrative ayant conclu l’accord puisse le modifier unilatéralement, mais seulement après avoir procédé à la dénonciation totale ou partielle de l’accord. Cette condition préalable ne s’appliquerait pas à l’autorité administrative supérieure à celle ayant signé ou homologué l’accord.


Dans une dernière partie, la mission constate que, si l’évolution du cadre législatif est nécessaire au renforcement de la négociation, elle ne saurait en être une condition suffisante. Elle formule donc plusieurs préconisations afin de créer un environnement favorable à la négociation.

Le rapport entend faire évoluer les processus de négociation pour favoriser notamment l’échange d’informations, les accords de méthode et la prise de décisions par consensus, selon le modèle de « négociation à gains mutuels ». Dans ce cadre, les accords de méthode permettraient de mieux encadrer la négociation en définissant au préalable notamment les sujets en débat, les participants, les experts sollicités et le calendrier de la négociation. L’accord d’agenda social permettra de donner davantage de visibilité et de régularité à la négociation.

Le rapport propose que, en s’inspirant du secteur privé, des obligations de négociation sur des sujets prioritaires comme l’égalité professionnelle et la qualité de vie au travail soient créées. Si l’administration n’ouvre pas une négociation obligatoire, une organisation syndicale représentative pourrait s’en charger. Lorsque ces négociations obligatoires sont engagées, la mission recommande que le pouvoir de décision unilatérale de l’employeur sur le sujet soumis à la négociation soit suspendu. Cette suspension ou l’interruption de la négociation en cours redonnerait à l’employeur sa capacité de décision.

Le rapport propose de soumettre les accords au principe d’une obligation de loyauté reposant sur un « engagement sérieux et loyal », ce qui exige de communiquer toutes les informations nécessaires pour permettre aux parties de négocier en toute connaissance de cause. La mission souligne cependant que les dispositifs, prévus par l’article 5 de la loi du 6 août 2019 précitée, du rapport social unique et de la base de données sociales à laquelle les membres du comité social auront accès, devraient garantir la bonne information des organisations syndicales.

La mission encourage par ailleurs le développement de modes de résolution de conflits tels que la conciliation et la médiation, adaptés au domaine contractuel. Elle suggère à cette fin que la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) se dote d’un réseau de médiateurs mis à disposition des organisations syndicales.

Enfin, la mission recommande de développer la formation à la négociation des élus et des agents de la fonction publique, en particulier des agents exerçant des responsabilités en ressources humaines, des représentants dans une instance consultative et les élus chargés de questions relatives aux ressources humaines.

Notes