Riforma della PA: le nuove norme su valutazione, merito e premi dei dipendenti pubblici

Il decreto legislativo n. 74 del 2017 interviene sulla disciplina della misurazione e valutazione della performance dei dipendenti pubblici, introducendo una serie di modifiche al decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, in attuazione della legge n. 124 del 2015 (per una panoramica sui principi e criteri di delega in materia di lavoro pubblico, si rinvia a S. Battini, La riforma della pubblica amministrazione – Le norme sul personale, in Giornale Dir. Amm., 2015, 5, 621 e ss.).

Il testo definitivo del decreto contiene talune modifiche rispetto a quello adottato dal Consiglio dei Ministri lo scorso febbraio. Nel corso dell'iter normativo, dopo un preliminare coinvolgimento delle Organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, sono state esaminate le osservazioni e le indicazioni poste, nei rispettivi pareri, dalle Commissioni parlamentari, dal Consiglio di Stato e dalla Conferenza unificata (la relativa documentazione è disponibile sul sito istituzionale delle due Camere AG. n. 391, con un primo testo a fronte; il parere del Consiglio di Stato n. 917 è pubblicato sulla pagina del sito della Giustizia amministrativa dedicata ai pareri sulla riforma Madia).

L'articolo 17, comma 1, lettera r), della legge delega ha richiesto al Governo di conformarsi ai seguenti principi e criteri direttivi: semplificazione delle norme in materia di valutazione dei dipendenti pubblici, di riconoscimento del merito e di premialità; razionalizzazione e integrazione dei sistemi di valutazione, anche al fine della migliore valutazione delle politiche; sviluppo di sistemi distinti per la misurazione dei risultati raggiunti dall'organizzazione e dei risultati raggiunti dai singoli dipendenti; potenziamento dei processi di valutazione indipendente del livello di efficienza e qualità dei servizi e delle attività delle amministrazioni pubbliche e degli impatti da queste prodotti, anche mediante il ricorso a standard di riferimento e confronti; riduzione degli adempimenti in materia di programmazione anche attraverso una maggiore integrazione con il ciclo di bilancio; coordinamento della disciplina in materia di valutazione e controlli interni; previsione di forme di semplificazione specifiche per i diversi settori della pubblica amministrazione.

Prima di esaminare le principali novità del provvedimento, occorre ricordare che la materia era stata già oggetto di interventi di riordino, affidati - forse impropriamente - alla fonte regolamentare.

Con l'articolo 19, comma 10, del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, era stata già demandata al Governo l'adozione di un regolamento nel quadro di norme generali regolatrici della materia, molto simili a quelle della delega Madia: revisione e semplificazione degli adempimenti a carico delle amministrazioni pubbliche, al fine di valorizzare le premialità nella valutazione della performance, organizzativa e individuale; progressiva integrazione del ciclo della performance con la programmazione finanziaria; raccordo con il sistema dei controlli interni; valutazione indipendente dei sistemi e risultati; conseguente revisione della disciplina degli organismi indipendenti di valutazione.

L'esercizio della potestà regolamentare del predetto comma 10 era a sua volta collegato al comma 9, con il quale è stato disposto il passaggio delle funzioni di indirizzo e monitoraggio in materia di misurazione e valutazione dall'Autorità nazionale anticorruzione (Anac, ex Civit) al Dipartimento della funzione pubblica (DFP).

Si tratta dell'ultimo di una serie di "rimpalli di competenze" tra l'Autorità e il Dipartimento, che vale la pena aver presente: 1) il passaggio alla Civit delle competenze in materia di controlli gestionali prima svolte dal Comitato tecnico scientifico presso la Presidenza del Consiglio dei ministri (Comitato soppresso dal comma 14 dell'articolo 19, d.l. n. 90/2014); 2) il trasferimento alla Civit (poi Anac) delle competenze in materia di anticorruzione prima svolte dal Servizio Anticorruzione e Trasparenza - Saet del DFP; 3) il trasferimento delle competenze in materia di qualità dei servizi pubblici, prima appartenute al Comitato permanente per l'attuazione delle carte di servizi presso il DFP, alla Civit, il loro successivo "ritorno" al DFP e, ancora una volta, il loro trasferimento all'Anac; 4) il trasferimento delle competenze dell'Anac in materia di interpretazione della disciplina relativa a codici di comportamento e incompatibilità e inconferibilità degli incarichi al DFP; 5) il "ritorno" all'Anac di tutte le funzioni in materia di anticorruzione (incluse, quindi, le funzioni relative a codici di comportamento e incompatibilità e inconferibilità degli incarichi); 6) la riacquisizione da parte del DFP delle competenze in materia di controlli gestionali (misurazione e valutazione delle performance) prima svolte dalla Civit/Anac (per un approfondimento sulle attribuzioni dell'Autorità, si v. il contributo di E. D'Alterio, I nuovi poteri dell'Autorità nazionale anticorruzione: "post fata resurgam", in Giornale Dir. Amm., 2015, 6, 757).

I predetti interventi di riordino hanno trovato corpo nel testo del Regolamento − emanato con d.P.R. 9 maggio 2016, n. 105 − "di disciplina delle funzioni del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri in materia di misurazione e valutazione della performance delle pubbliche amministrazioni", il quale aveva lasciato taluni nodi irrisolti (per una disamina dei contenuti del Regolamento e dei profili problematici dell'evoluzione della disciplina dei controlli gestionali nel sistema amministrativo italiano si rinvia al commento al d.P.R. di E. D'Alterio, La valutazione della performance nelle pubbliche amministrazioni, in Giornale Dir. Amm., 2016, 5, 639 e ss.).

Il decreto legislativo n. 74 mira quindi a superare le criticità riscontrate nella concreta attuazione del decreto legislativo n. 150 (delle quali si dà atto nella relazione illustrativa A.I.R. al testo trasmesso alle Camere per il parere delle Commissioni parlamentari) e segnatamente:

Con riferimento a quest'ultimo profilo, occorre infatti considerare che, a partire dal 2010, si sono susseguiti provvedimenti che hanno inciso negativamente sull'applicazione dei meccanismi premiali del decreto legislativo n. 150. Tra di essi si annoverano: il d.lgs. 30 dicembre 2010, n. 235 (art. 57, comma 21), che ha sottratto il Ministero dell'economia e delle finanze, le agenzie fiscali e i Monopoli di Stato all'applicazione diretta del d.lgs. n. 150/2009; il d.l. 31 maggio 2010, n. 78 (art. 9, comma 2-bis), che ha bloccato gli aumenti del trattamento economico accessorio dei dipendenti pubblici; il d.lgs. 1° agosto 2011, n. 141 (art. 6), che ha stabilito la posticipazione dell'applicazione della differenziazione in base al meccanismo premiale per "fasce" dell'articolo 19 d.lgs. n. 150 al rinnovo della contrattazione collettiva nazionale, soggetta ad una fase di blocco.

Ad essere modificato è innanzitutto l’articolo 3 del decreto legislativo n. 150, nel quale sono indicati i principi generali in materia di misurazione, valutazione e trasparenza della performance.

Al riguardo, è in primo luogo ribadito che ogni amministrazione è tenuta ad adottare il sistema di valutazione nel rispetto del quadro normativo del decreto e degli indirizzi del DFP.

Si stabilisce che la performance va misurata e valutata con riferimento all’amministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e ai singoli dipendenti o gruppi di dipendenti. Viene inoltre chiarito che il rispetto delle norme sulla valutazione della performance non solo costituisce condizione necessaria per l'erogazione di premi e componenti del trattamento retributivo legate alla produttività, ma rileva anche ai fini del riconoscimento di progressioni economiche, dell'attribuzione di incarichi di responsabilità al personale e del conferimento degli incarichi dirigenziali.

La valutazione negativa delle performance rileva anche ai fini dell'accertamento della responsabilità dirigenziale.

Quanto agli obiettivi che ciascuna Amministrazione deve individuare nel Piano della performance, all’articolo 4 viene ora disposto che, nella definizione degli obiettivi, si tenga conto anche dei risultati conseguiti nell’anno precedente come validati nella relazione annuale e che la rendicontazione dei risultati sia estesa gli organi di controllo interni.

Nel nuovo articolo 5 sono inoltre declinate le tipologie di obiettivi.

Accanto agli obiettivi specifici della singola Amministrazione è introdotta la categoria degli obiettivi generali, che identificano le attività prioritarie delle pp.aa., coerentemente con le politiche nazionali, definiti in base al comparto di contrattazione collettiva di appartenenza.

Gli obiettivi generali sono adottati con D.P.C.M. ogni tre anni, in coerenza con le priorità delle politiche pubbliche nazionali nel quadro del programma di Governo e degli eventuali ulteriori indirizzi del Presidente del Consiglio dei Ministri.

Gli obiettivi specifici della singola Amministrazione sono individuati su base triennale nel Piano della performance, in coerenza con la direttiva annuale del Presidente del Consiglio dei Ministri.

Anche l’articolo 6 del decreto è in gran parte riformulato: gli OIV dovranno verificare l'andamento delle performance rispetto agli obiettivi programmati e segnalare eventuali necessità di interventi correttivi, anche accedendo alle risultanze dei sistemi di controllo strategico e di gestione presenti nell'amministrazione.

Il ruolo degli OIV viene enfatizzato prevedendo, nel successivo articolo 7, un parere vincolante sulla correttezza metodologica del Sistema di misurazione e valutazione della performance, che ciascuna Amministrazione è tenuta ad adottare e aggiornare annualmente.

Nello stesso articolo 7, si riconosce per la prima volta ai cittadini un ruolo attivo nella valutazione della performance organizzativa, attraverso sistemi di rilevamento della soddisfazione degli utenti circa la qualità dei servizi resi.

Al DFP viene invece attribuito il compito di impartire indirizzi per la redazione del Sistema di misurazione e valutazione della performance e di predisporre modelli da utilizzare per la valutazione della performance organizzativa (si vedano il nuovo comma 2-bis dell’articolo 7 e comma 1-bis dell’articolo 8).

Con le modifiche all’articolo 9 viene precisato che, nella misurazione della performance individuale dei dirigenti, un peso prevalente è attribuito ai risultati della misurazione e valutazione della performance dell’ambito organizzativo di cui hanno diretta responsabilità.

Le disposizioni più attese sono quelle dell’articolo 10, nella parte in cui è definito un coordinamento temporale tra l’adozione del Piano della performance e della Relazione e il ciclo di programmazione economico-finanziaria. Nel nuovo comma 1-ter, si stabilisce che il Piano − adottato dall'organo di indirizzo politico in collaborazione con i vertici dell'Amministrazione entro il 31 gennaio − è predisposto su un orizzonte programmatico triennale, a seguito della presentazione alle Camere del DEF, e deve essere coerente con Note integrative al bilancio di previsione o con il piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio.

Viene poi precisato che la Relazione annuale sulla performance è approvata dall'organo di indirizzo politico e validata dagli OIV.

Per gli enti locali si riconosce la facoltà di unificare la Relazione sulla performance con il rendiconto di gestione previsto dall'articolo 227 Tuel.

Nel testo definitivo del decreto è stata inoltre rafforzata la disciplina delle conseguenze della mancata adozione del Piano della performance: al comma 5 dell'articolo 10 che già prevedeva il divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti che abbiano concorso all'omissione e, per l'amministrazione, il blocco alle assunzioni e al conferimento di incarichi di consulenza o collaborazione, è stata aggiunta la responsabilità amministrativa dell'organo di indirizzo politico-amministrativo che abbia dato disposizione all'erogazione dei trattamenti e delle premialità previste dal decreto.

Gli articoli 12 e 13 d.lgs. n. 150 sono riscritti al fine di tener conto del trasferimento di funzioni di indirizzo e coordinamento in materia dall'Anac al DFP (si v. sopra). Per la valutazione delle attività amministrative di università ed enti di ricerca, resta competente l'ANVUR, così come non sono state apportate modifiche alla valutazione del personale docente (su cui si v. art. 74 d.lgs. n. 150 e art. 1, comma 93, l. n. 107/2015).

In conformità alla revisione della disciplina degli OIV già avviata nel 2014 (con il richiamato d.l. n. 90/2014), all'articolo 14 sono introdotte modifiche alla composizione degli OIV, la cui corretta istituzione è monitorata dal DFP.

Si precisa che l'OIV è costituito di norma in forma collegiale con tre componenti e si attribuisce al DFP la definizione dei criteri per la scelta della forma monocratica (commi 2-bis e 2-ter).

Secondo quanto disposto dai nuovi commi 4-bis e ter, gli OIV procedono alla validazione della Relazione sulla performance, tenendo conto − oltre che dei dati forniti dall'Amministrazione − delle risultanze delle valutazioni realizzate con il coinvolgimento dei cittadini e utenti finali (secondo le modalità introdotte da un nuovo articolo 19-bis), nonché, ove presenti, dei risultati di indagini svolte dalle agenzie esterne di valutazione e dai soggetti appartenenti alla rete nazionale per la valutazione delle amministrazioni pubbliche. È inoltre sancito il diritto di accesso degli OIV a tutti gli atti e documenti utili all’espletamento dei propri compiti, a tutti i sistemi informativi, ivi incluso il sistema di controllo di gestione, nonché ai luoghi all'interno dell'amministrazione.

Si introduce poi il divieto per l'amministrazione di nominare propri dipendenti (comma 8).

É infine inserito un nuovo articolo 14-bis, nel quale si prescrive che la scelta dei componenti avvenga, tra gli iscritti ad un Elenco nazionale, previa procedura selettiva pubblica, e che la durata dell'incarico è di tre anni, rinnovabile una sola volta, sempre previa procedura selettiva pubblica. A carico degli iscritti sono inoltre previsti obblighi di aggiornamento professionale e formazione continua. Per le nomine e rinnovi non conformi alla normativa è infine disposta la comminatoria della nullità.

Rilevanti novità coinvolgono l'articolo 19 recante "Criteri per la differenziazione delle valutazioni". Il sistema della graduatoria dei giudizi su tre fasce di merito − che fece tanto discutere quando fu approvata la riforma Brunetta, tanto da determinare una vera impasse in sede attuativa − è stato integralmente superato.

Sono stati al suo posto previsti nuovi meccanismi di distribuzione delle risorse destinate a remunerare la performance, affidati al contratto collettivo nazionale: il CCNL dovrà stabilire la quota di risorse destinate a remunerare, rispettivamente, la performance organizzativa e quella individuale e i criteri idonei a garantire trattamenti economici differenziati in presenza di valutazioni differenziate delle performance.

Rimane il bonus annuale delle eccellenze, oggi non più collegato al sistema a fasce, ma al nuovo sistema premiale dell'articolo 19, così come le progressioni economiche e di carriera (modifiche di coordinamento agli artt. 21, 23 e 24).

Quanto all'applicazione del decreto nei confronti degli enti territoriali si interviene su più norme, allo scopo di uniformarla quanto più possibile a quanto avviene nelle amministrazioni centrali.

Da una parte, il nuovo articolo 16 − dopo aver ribadito la previsione secondo la quale regioni ed enti locali sono obbligate ad adeguare, nell'esercizio dell'autonomia, i propri ordinamenti ad alcune disposizioni (artt. 3, 4, 5, c. 2, 7, 9 e 15, c.1) − stabilisce che si provveda all'attuazione di ulteriori disposizioni tramite accordo in sede di Conferenza unificata.

Quanto ai meccanismi premiali, nel nuovo articolo 31 si dispone che gli enti territoriali si adeguino alle previsioni dell'articolo 19 (oltre che, come già disposto nel testo originario, agli artt. 17, c. 2, 18, 23, cc. 1 e 2, 24, cc. 1 e 2, 25, 26 e 27, c. 1), mentre sono abrogate le altre norme che attribuivano agli stessi enti la potestà a disciplinare in autonomia il proprio sistema per fasce.

Il termine per l'adeguamento è di sei mesi dall'entrata in vigore del decreto (il 22 giugno 2017).

Occorre infine segnalare che, nell'ambito del primo riordino della materia operato con il citato D.P.R. n. 105 del 2016, erano state abrogate alcune disposizioni del d.lgs. n. 150 (si v. l'art. 7 D.P.R.). Il nuovo decreto si muove all'interno di quella cornice ad eccezione della norma sulla durata in carica degli OIV, che viene reinserita nella più ampia formulazione del nuovo articolo 14-bis.

Le disposizioni introdotte dal decreto legislativo n. 74 non prevedono l'adozione di specifici provvedimenti attuativi.

Il Dipartimento della funzione pubblica sarà chiamato a svolgere la generale funzione di indirizzo mediante linee guida, ereditata dall'Anac.

Il monitoraggio e la verifica dell'attuazione della nuova disciplina saranno affidati all'Ufficio per la valutazione della performance del Dipartimento. Occorre inoltre ricordare che, sempre internamente al Dipartimento, è prevista una "Commissione tecnica per la performance" (art. 4 D.P.R. n. 105 del 2016), per attività consultiva.

L'importanza del monitoraggio, nonché di altre misure di accompagnamento alla riforma (quali iniziative a carattere formativo), è evidenziata con particolare enfasi nel parere del Consiglio di Stato, nel quale si rileva che l'istituto della valutazione delle performance implica una nuova cultura dell'amministrazione, un obiettivo sui cui è necessario insistere non solo con intervento sul piano legislativo, ma anche con altre misure – spesso di natura non giuridica – non meno fondamentali.