Rapport pour renforcer la négociation collective dans la fonction publique

La loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique a défini les conditions de validité des accords collectifs passés dans la fonction publique, retenant pour condition qu’ils soient signés par des organisations syndicales ayant recueilli au moins 50 % des voix lors des dernières élections professionnelles organisées au niveau auquel l’accord est négocié. Elle a également élargi le nombre des thèmes possibles de la négociation.

Cette loi n’a toutefois pas doté de portée normative les accords conclus entre les organisations syndicales et l’administration. En effet, ces accords constituent des déclarations d’intention mais ne sont pas des actes faisant grief, susceptibles de recours devant le juge administratif. Les dispositions qu’il prévoit doivent être traduites dans la loi ou un acte réglementaire pour recevoir une portée normative.

Aussi, la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, en son article 14, habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances toutes dispositions relevant du domaine de la loi pour favoriser la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique. Ces dispositions pourront :

Dans ce contexte, une mission a été constituée afin de renforcer la négociation dans la fonction publique. Il lui a été demandé d’examiner les conditions dans lesquelles les accords collectifs passés dans la fonction publique pourraient être dotés d’une force juridique les rendant opposables aux parties. La mission a remis son rapport assorti de 29 propositions structurantes le 25 mai 2020 au secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics, Olivier Dussopt.


La mission conclut que la consécration de l’opposabilité juridique des accords négociés dans la fonction publique pourrait contribuer, à la condition d’en définir précisément le cadre juridique, à favoriser leur conclusion, d’une part en responsabilisant les acteurs du dialogue social, et d’autre part en encourageant la décentralisation de la négociation dans certaines matières.


Le rapport identifie dans un premier temps les conséquences juridiques concrètes d’une reconnaissance de la portée normative des accords :

Dans un deuxième temps, la mission détermine les modalités juridiques préalables permettant de conférer une portée normative aux accords collectifs.

Elle recommande, dans le respect de leurs compétences respectives, que le législateur ou le pouvoir réglementaire encadre le renvoi à des accords négociés de certaines dispositions d’application d’un texte juridique et que, dans l’hypothèse où les parties ne parviendraient pas à un accord, l’autorité administrative retrouve sa compétence pour adopter par un acte unilatéral les mesures réglementaires prévues.

Le rapport suggère que les futurs accords puissent comporter des clauses contraignant l’administration à agir dans un sens déterminé pour prendre certaines mesures matérielles sans pour autant contraindre une autorité investie du pouvoir réglementaire à s’engager par voie contractuelle à agir dans un sens déterminé ; il évoque à titre d’exemple des clauses prévoyant le renouvellement du matériel informatique pour un service.

La mission précise que les accords devraient s’inscrire dans la hiérarchie des normes, respectant la Constitution et les principes applicables aux fonctionnaires (égalité entre les agents, continuité du service public, mutabilité, etc.), les lois, les décrets en Conseil d’Etat ainsi que les actes unilatéraux émanant d’une autorité supérieure à celle du niveau auquel l’accord aurait été signé. De même, les accords signés localement devraient respecter les accords négociés à un niveau supérieur, au niveau national mais ils pourraient soit en préciser le contenu, soit y déroger à la double condition que l’accord d’un niveau supérieur le prévoie et que l’accord local améliore l’économie de l’accord national dans le respect de ses stipulations essentielles.

La mission s’interroge également sur l’articulation entre la négociation des accords et la consultation des instances. Lorsqu’un accord traitera de questions sur lesquelles la saisine des instances consultatives constitue une contrainte légale, le rapport estime utile, avant la signature de l’accord, de maintenir cette consultation pour valider son caractère majoritaire et pour formuler le cas échéant des propositions de modifications. En revanche, l’instance ne pourrait faire obstacle juridiquement à la conclusion de l’accord. Lorsqu’un accord traitera de questions sur lesquelles les instances n’ont pas à être saisies, le rapport propose que leur consultation reste facultative mais encouragée.


Le rapport analyse également le champ d’application potentiel des accords.

Il propose que les accords s’appliquent à l’ensemble des agents des trois versants de la fonction publique y compris les agents non titulaires, sous réserve d’adaptation pour les magistrats administratifs et financiers. Il suggère que les magistrats de l’ordre judiciaires soient concernés, à la double condition que les accords soient négociés au niveau d’un comité technique, ou d’un futur comité social et qu’ils portent sur une question d’intérêt commun aux magistrats et aux agents du ministère de la Justice. En revanche, les militaires et fonctionnaires des assemblées parlementaires ne seraient pas concernés par le dispositif.

La mission estime, de façon générale, que l’autorité administrative compétente pour signer l’accord négocié sera celle qui aurait été compétente pour édicter l’acte unilatéral ayant le même objet. Aussi, cette autorité sera le plus souvent l’autorité compétente pour présider le futur comité social d’administration, territorial ou d’établissement au niveau duquel la représentativité des organisations syndicales sera appréciée. Le rapport propose toutefois de permettre la conclusion des futurs accords à un niveau inférieur à l’échelon disposant d’un comité social, par exemple au niveau d’une sous-préfecture. Dans ce cas, la condition de représentativité des organisations syndicales s’apprécierait au niveau du comité social mis en place à l’échelon supérieur.

Le rapport propose qu’une liste de thèmes pouvant être abordés dans les accords collectifs soient élaborée. Il privilégie cette hypothèse à l’établissement d’une liste identifiant les thèmes exclus de la négociation (règles statutaires relevant d’un décret en Conseil d’Etat, et règles déontologiques). Il recommande toutefois d’ajouter quelques éléments à la liste prévue à l’actuel article 8 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, tels que l’accompagnement social des mesures de réorganisation des services, la promotion de l’égalité des chances et de la diversité ou la prévention des discriminations dans l’accès aux emplois. Ces compléments pourraient également inclure les accords de méthode ou accords-cadre de négociations à venir.

Afin de respecter l’ordonnancement juridique, la mission propose que les questions relevant du domaine de la loi ou du décret en Conseil d’Etat soient expressément exclues du champ de la négociation.


La mission s’est ensuite interrogée sur les modalités de mise en œuvre de l’innovation majeure que constituerait le fait d’accorder une portée normative aux accords collectifs.

Elle préconise que l’accord débute par un préambule destiné à en synthétiser le contenu, ou que des conventions-types puissent être préparées par l’administration.

La mission suggère que les accords conclus au sein des collectivités territoriales et de leurs groupements soient soumis au contrôle de légalité du préfet dès lors que les actes unilatéraux portant sur le même objet y sont soumis. Plus généralement, elle conseille que les accords soient publiés dans les mêmes conditions que les actes administratifs unilatéraux portant sur le même objet.


Le rapport comprend plusieurs propositions visant à valoriser les accords négociés. Par exemple, il est recommandé qu’un suivi de l’exécution de l’accord soit organisé, via un comité de suivi.

En cas de litiges concernant l’accord, la mission propose de privilégier les modes alternatifs de règlement des différends au recours au juge. Les futurs accords pourraient inclure des clauses de règlement à l’amiable des conflits, par exemple pour prévoir une médiation.

Afin d’assurer une bonne information des organisations syndicales et des agents, la mission suggère de prévoir une obligation annuelle pour les autorités administratives de transmettre une copie des accords aux conseils supérieurs de la fonction publique intéressés qui produiront un bilan annuel des accords devant le conseil commun de la fonction publique. Elle propose également que tous les accords soient consultables sur une base de données nationale en ligne.

Le rapport propose qu’il soit possible pour l’une des parties de mettre fin à un accord de façon prématurée en le dénonçant. Les effets passés de l’accord ne seraient pas remis en cause et un préavis de trois mois serait applicable, sauf stipulation expresse contraire dans l’accord ou si l’urgence ou la continuité du service le justifient, afin de garantir la sécurité juridique et laisser aux parties un délai suffisant pour négocier une éventuelle révision de l’accord. En l’absence de dénonciation, l’accord prendrait fin normalement à l’échéance qu’il prévoit ou, à défaut, par la commune volonté des parties.

Enfin, la mission envisage que les accords puissent être modifiés par un accord conclu dans les mêmes formes et selon la même procédure. Elle propose également que l’autorité administrative ayant conclu l’accord puisse le modifier unilatéralement, mais seulement après avoir procédé à la dénonciation totale ou partielle de l’accord. Cette condition préalable ne s’appliquerait pas à l’autorité administrative supérieure à celle ayant signé ou homologué l’accord.


Dans une dernière partie, la mission constate que, si l’évolution du cadre législatif est nécessaire au renforcement de la négociation, elle ne saurait en être une condition suffisante. Elle formule donc plusieurs préconisations afin de créer un environnement favorable à la négociation.

Le rapport entend faire évoluer les processus de négociation pour favoriser notamment l’échange d’informations, les accords de méthode et la prise de décisions par consensus, selon le modèle de « négociation à gains mutuels ». Dans ce cadre, les accords de méthode permettraient de mieux encadrer la négociation en définissant au préalable notamment les sujets en débat, les participants, les experts sollicités et le calendrier de la négociation. L’accord d’agenda social permettra de donner davantage de visibilité et de régularité à la négociation.

Le rapport propose que, en s’inspirant du secteur privé, des obligations de négociation sur des sujets prioritaires comme l’égalité professionnelle et la qualité de vie au travail soient créées. Si l’administration n’ouvre pas une négociation obligatoire, une organisation syndicale représentative pourrait s’en charger. Lorsque ces négociations obligatoires sont engagées, la mission recommande que le pouvoir de décision unilatérale de l’employeur sur le sujet soumis à la négociation soit suspendu. Cette suspension ou l’interruption de la négociation en cours redonnerait à l’employeur sa capacité de décision.

Le rapport propose de soumettre les accords au principe d’une obligation de loyauté reposant sur un « engagement sérieux et loyal », ce qui exige de communiquer toutes les informations nécessaires pour permettre aux parties de négocier en toute connaissance de cause. La mission souligne cependant que les dispositifs, prévus par l’article 5 de la loi du 6 août 2019 précitée, du rapport social unique et de la base de données sociales à laquelle les membres du comité social auront accès, devraient garantir la bonne information des organisations syndicales.

La mission encourage par ailleurs le développement de modes de résolution de conflits tels que la conciliation et la médiation, adaptés au domaine contractuel. Elle suggère à cette fin que la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) se dote d’un réseau de médiateurs mis à disposition des organisations syndicales.

Enfin, la mission recommande de développer la formation à la négociation des élus et des agents de la fonction publique, en particulier des agents exerçant des responsabilités en ressources humaines, des représentants dans une instance consultative et les élus chargés de questions relatives aux ressources humaines.