Loi pour un Etat au service d’une société de confiance : dispositions applicables aux agents publics
Paru dans le N°105 - Septembre 2018
Statut général et dialogue social
La loi n°2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d'une société de confiance publiée au Journal officiel le 11 août 2018, modifie un certain nombre de dispositions qui concernent le droit applicable aux agents publics.
Opposabilité des circulaires et des instructions ministérielles
L’article 20 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d'une société de confiance modifie les conditions d’abrogation des circulaires et étend le régime de leur opposabilité.
D’une part, cet article modifie et complète l’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) en prévoyant que « les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n’ont pas été publiées, dans les conditions et selon les modalités fixées par décret ».
D’autre part, le même article crée un article L. 312-3 dans le code des relations entre le public et l’administration qui élargit la possibilité d’invocabilité des circulaires et instructions.
Désormais, les administrés peuvent se prévaloir d’une instruction, d’une circulaire, d’une note ou d'une réponse ministérielle qui comporte une interprétation même erronée du droit positif lorsque ce document a été publié sur un site internet désigné par décret. Cette opposabilité est néanmoins conditionnée à ce que le texte en cause s’applique à une situation qui n’affecte pas les tiers et que cette interprétation n’ait pas été modifiée.
Enfin, le dernier alinéa de l’article L. 312-3 du CRPA précise les exceptions à ce principe, à savoir les dispositions légales et réglementaires préservant la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement.
Dispense de signature des décisions relatives à la gestion des agents publics produites par voie dématérialisée dans le cadre des systèmes d’information des ressources humaines
L’article 42 de la même loi modifie l’article L. 212 -2 du CRPA
Cet article prévoit une dispense de signature pour les décisions administratives relatives à la gestion de leurs agents produites par les administrations, lorsqu’elles sont effectuées par voie dématérialisée dans le cadre des systèmes d’information des ressources humaines (SIRIH) ou de processus de dématérialisation des procédures de gestion des ressources humaines conformes aux articles 9 à 12 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre autorités administratives.
Des dispositions analogues sont également prévues pour les décisions administratives relatives à la gestion des fonctionnaires et agents contractuels de droit public de La Poste et des fonctionnaires et agents contractuels de droit public des établissements publics industriels et commerciaux.
Report de la déclaration sociale nominative (DSN) pour certains employeurs publics
Conformément aux dispositions du paragraphe III de l’article 13 de l’ordonnance n° 2015-682 du 18 juin 2015 relative à la simplification des déclarations sociales des employeurs, la déclaration sociale nominative (DSN) devait entrer initialement en vigueur à compter d’une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2020 pour les employeurs visés à l’article R. 711-1 du code de la sécurité sociale, à savoir :
- les administrations, services, offices, établissements publics de l’Etat, les établissements industriels de l’Etat et l’Imprimerie nationale, pour les fonctionnaires, ainsi que les magistrats et ouvriers de l’Etat ;
- les régions, les départements et les communes ;
- les établissements publics départementaux et communaux n’ayant pas le caractère industriel et commercial.
L’article 43 de la loi ESSOC modifie le paragraphe III de l’article 13 de l’ordonnance du 18 juin 2015 précitée en prévoyant que le passage à la DSN pourra s’effectuer en plusieurs étapes selon les employeurs et la nature des données à intégrer dans la DSN, avec une date butoir au plus tard au 1er janvier 2022. La loi prévoit également la publication d’un décret, en cours de préparation, qui précisera les modalités d’application de l’article 43.
Abrogation de l’article 70 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit
L’article 51 de la même loi abroge l’article 70 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit qui disposait que « lorsque l'autorité administrative, avant de prendre une décision, procède à la consultation d'un organisme, seules les irrégularités susceptibles d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise au vu de l'avis rendu peuvent, le cas échéant, être invoquées à l'encontre de la décision ».
Par une décision rendue le 23 décembre 2011 (CE, 23/12/2011, n° 335033), le Conseil d’Etat est venu apporter des précisions quant à l’application de cet article en considérant qu’ « un vice affectant le déroulement d’une procédure préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que si cette irrégularité a exercé une influence sur le sens de la décision ou a privé les intéressés d’une garantie ».
Le principe ainsi énoncé par le Conseil d’Etat et appliqué à plusieurs reprises depuis a rendu sans objet les dispositions de l'article 70 de la loi n 2011-525 du 17 mai 2011 dont le champ d’application était, en outre, circonscrit aux seules irrégularités tenant à la consultation d’un organisme.
La responsabilité civile du fonctionnaire ne peut être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires sauf en cas de faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions
L’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires définit les modalités de la protection fonctionnelle des fonctionnaires. L’administration est tenue d’assurer la protection de ses agents lors de poursuites civiles ou pénales ou en cas d’agression dans le cadre de leurs fonctions ou de leurs mandats. Le bénéfice de cette protection ne peut toutefois être accordé si une faute personnelle détachable du service leur est imputable.
L’article 73 de la loi ESSOC complète le paragraphe II de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 modifiée afin d’y préciser que « Sauf en cas de faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions, la responsabilité civile du fonctionnaire ne peut être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires pour une faute commise dans l’exercice de ses fonctions ». Ces dispositions clarifient le dispositif de protection fonctionnelle dont bénéficient les fonctionnaires au titre de leur responsabilité civile devant les juridictions judiciaires et les voies de recours ouvertes aux tiers devant le juge judiciaire ou le juge administratif.
Annexe de la loi ESSOC relative à la stratégie nationale d’orientation de l’action publique
L’annexe de la loi du 10 août 2018 énonce les orientations et les objectifs de l’action publique vers une société de confiance d’ici à 2022. Par cette stratégie nationale programmatique, la mise en œuvre d’une nouvelle culture de l’action publique est recherchée au travers d’évolutions managériales, de gestion ou encore d’organisation.
Deux orientations de transformation de l’action publique sont notamment définies selon les intitulés suivants : « Vers une administration de conseil et de service » et « Vers une action publique modernisée, simplifiée, décentralisée et plus efficace.»
Les agents publics sont directement concernés par ces deux orientations qui recouvrent une vingtaine d’objectifs. Pour la mise en œuvre de la première orientation, « L’autonomie et la protection des agents publics dans leurs relations avec les usagers sont garanties ».
Pour la mise en œuvre de la deuxième orientation, « Les agents publics bénéficient régulièrement d’une formation et d’un accompagnement leur permettant de s’adapter aux évolutions des missions de l’administration ». Ces dispositions complètent celles de l’article 22 de la loi du 13 juillet 1983 qui prévoit que les agents publics bénéficient d’une formation professionnelle leur permettant de s’adapter aux évolutions prévisibles des métiers.
Opposabilité des circulaires et des instructions ministérielles
L’article 20 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d'une société de confiance modifie les conditions d’abrogation des circulaires et étend le régime de leur opposabilité.
D’une part, cet article modifie et complète l’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) en prévoyant que « les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n’ont pas été publiées, dans les conditions et selon les modalités fixées par décret ».
D’autre part, le même article crée un article L. 312-3 dans le code des relations entre le public et l’administration qui élargit la possibilité d’invocabilité des circulaires et instructions.
Désormais, les administrés peuvent se prévaloir d’une instruction, d’une circulaire, d’une note ou d'une réponse ministérielle qui comporte une interprétation même erronée du droit positif lorsque ce document a été publié sur un site internet désigné par décret. Cette opposabilité est néanmoins conditionnée à ce que le texte en cause s’applique à une situation qui n’affecte pas les tiers et que cette interprétation n’ait pas été modifiée.
Enfin, le dernier alinéa de l’article L. 312-3 du CRPA précise les exceptions à ce principe, à savoir les dispositions légales et réglementaires préservant la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement.
Dispense de signature des décisions relatives à la gestion des agents publics produites par voie dématérialisée dans le cadre des systèmes d’information des ressources humaines
L’article 42 de la même loi modifie l’article L. 212 -2 du CRPA
Cet article prévoit une dispense de signature pour les décisions administratives relatives à la gestion de leurs agents produites par les administrations, lorsqu’elles sont effectuées par voie dématérialisée dans le cadre des systèmes d’information des ressources humaines (SIRIH) ou de processus de dématérialisation des procédures de gestion des ressources humaines conformes aux articles 9 à 12 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre autorités administratives.
Des dispositions analogues sont également prévues pour les décisions administratives relatives à la gestion des fonctionnaires et agents contractuels de droit public de La Poste et des fonctionnaires et agents contractuels de droit public des établissements publics industriels et commerciaux.
Report de la déclaration sociale nominative (DSN) pour certains employeurs publics
Conformément aux dispositions du paragraphe III de l’article 13 de l’ordonnance n° 2015-682 du 18 juin 2015 relative à la simplification des déclarations sociales des employeurs, la déclaration sociale nominative (DSN) devait entrer initialement en vigueur à compter d’une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2020 pour les employeurs visés à l’article R. 711-1 du code de la sécurité sociale, à savoir :
- les administrations, services, offices, établissements publics de l’Etat, les établissements industriels de l’Etat et l’Imprimerie nationale, pour les fonctionnaires, ainsi que les magistrats et ouvriers de l’Etat ;
- les régions, les départements et les communes ;
- les établissements publics départementaux et communaux n’ayant pas le caractère industriel et commercial.
L’article 43 de la loi ESSOC modifie le paragraphe III de l’article 13 de l’ordonnance du 18 juin 2015 précitée en prévoyant que le passage à la DSN pourra s’effectuer en plusieurs étapes selon les employeurs et la nature des données à intégrer dans la DSN, avec une date butoir au plus tard au 1er janvier 2022. La loi prévoit également la publication d’un décret, en cours de préparation, qui précisera les modalités d’application de l’article 43.
Abrogation de l’article 70 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit
L’article 51 de la même loi abroge l’article 70 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit qui disposait que « lorsque l'autorité administrative, avant de prendre une décision, procède à la consultation d'un organisme, seules les irrégularités susceptibles d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise au vu de l'avis rendu peuvent, le cas échéant, être invoquées à l'encontre de la décision ».
Par une décision rendue le 23 décembre 2011 (CE, 23/12/2011, n° 335033), le Conseil d’Etat est venu apporter des précisions quant à l’application de cet article en considérant qu’ « un vice affectant le déroulement d’une procédure préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que si cette irrégularité a exercé une influence sur le sens de la décision ou a privé les intéressés d’une garantie ».
Le principe ainsi énoncé par le Conseil d’Etat et appliqué à plusieurs reprises depuis a rendu sans objet les dispositions de l'article 70 de la loi n 2011-525 du 17 mai 2011 dont le champ d’application était, en outre, circonscrit aux seules irrégularités tenant à la consultation d’un organisme.
La responsabilité civile du fonctionnaire ne peut être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires sauf en cas de faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions
L’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires définit les modalités de la protection fonctionnelle des fonctionnaires. L’administration est tenue d’assurer la protection de ses agents lors de poursuites civiles ou pénales ou en cas d’agression dans le cadre de leurs fonctions ou de leurs mandats. Le bénéfice de cette protection ne peut toutefois être accordé si une faute personnelle détachable du service leur est imputable.
L’article 73 de la loi ESSOC complète le paragraphe II de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 modifiée afin d’y préciser que « Sauf en cas de faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions, la responsabilité civile du fonctionnaire ne peut être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires pour une faute commise dans l’exercice de ses fonctions ». Ces dispositions clarifient le dispositif de protection fonctionnelle dont bénéficient les fonctionnaires au titre de leur responsabilité civile devant les juridictions judiciaires et les voies de recours ouvertes aux tiers devant le juge judiciaire ou le juge administratif.
Annexe de la loi ESSOC relative à la stratégie nationale d’orientation de l’action publique
L’annexe de la loi du 10 août 2018 énonce les orientations et les objectifs de l’action publique vers une société de confiance d’ici à 2022. Par cette stratégie nationale programmatique, la mise en œuvre d’une nouvelle culture de l’action publique est recherchée au travers d’évolutions managériales, de gestion ou encore d’organisation.
Deux orientations de transformation de l’action publique sont notamment définies selon les intitulés suivants : « Vers une administration de conseil et de service » et « Vers une action publique modernisée, simplifiée, décentralisée et plus efficace.»
Les agents publics sont directement concernés par ces deux orientations qui recouvrent une vingtaine d’objectifs. Pour la mise en œuvre de la première orientation, « L’autonomie et la protection des agents publics dans leurs relations avec les usagers sont garanties ».
Pour la mise en œuvre de la deuxième orientation, « Les agents publics bénéficient régulièrement d’une formation et d’un accompagnement leur permettant de s’adapter aux évolutions des missions de l’administration ». Ces dispositions complètent celles de l’article 22 de la loi du 13 juillet 1983 qui prévoit que les agents publics bénéficient d’une formation professionnelle leur permettant de s’adapter aux évolutions prévisibles des métiers.