Textes européens : obligation de communication des documents concernant les trilogues en cours

Paru dans le N°249 - 5 avril 2018
Institutions

Réunions tripartites informelles auxquelles participent des représentants du Parlement, du Conseil et de la Commission, les trilogues ont pour objectif de permettre l’obtention d’un accord sur un ensemble d’amendements acceptables pour le Parlement et le Conseil qui devra ensuite être approuvé par les co-législateurs conformément à leurs procédures respectives.

Par décision du 22 mars 2018(1), le Tribunal de l’Union européenne a reconnu le caractère décisif de cette phase dans la procédure législative de l’Union.

En l’espèce, M. de Capitani avait sollicité du Parlement européen la communication de documents concernant les positions des institutions sur les procédures de codécision en cours. Formellement, ces documents sont organisés en tableaux de quatre colonnes comprenant le texte de la proposition législative initiale de la Commission, la position du Parlement et ses amendements, la position du Conseil et le texte de compromis provisoire ou la position de la présidence du Conseil sur les amendements du Parlement.

Par une décision du 8 juillet 2015, le Parlement avait partiellement fait droit à cette demande, ne communiquant en particulier, pour deux documents, que trois colonnes sur les quatre au motif que la communication de ces informations porterait une atteinte réelle, spécifique et grave au processus décisionnel de l’institution ainsi qu’au bon déroulement de la procédure législative en cours.

Bien que les documents aient été rendus publics postérieurement à la clôture de la procédure législative, le Tribunal a, en premier lieu, constaté que cette mise à disposition n’avait pas eu pour effet de faire perdre l’intérêt à agir du requérant compte tenu de ce que l’illégalité alléguée était susceptible de se reproduire à l'occasion d’une autre procédure.

En deuxième lieu, soulignant que les principes de publicité et de transparence sont inhérents aux procédures législatives de l’Union, le Tribunal juge qu’aucune présomption générale de non divulgation ne saurait être admise au regard de la nature de la procédure législative à laquelle se rattache les documents en cause. À cet égard, le Tribunal constate l’usage fréquent des trilogues que le Parlement reconnaît comme faisant partie intégrante de la procédure législative. En outre, les accords contenus dans la quatrième colonne sont le plus souvent adoptés sans modification substantielle par les colégislateurs.

Le Tribunal juge ainsi que « c’est plutôt l’absence d’information et de débat qui est susceptible de faire naître des doutes dans l’esprit des citoyens, non seulement quant à la légalité d’un acte isolé, mais aussi quant à la légitimité du processus décisionnel dans son entièreté »(2). Par suite, ces documents doivent être communicables sauf s’ils sont susceptibles de porter concrètement et effectivement atteinte à son processus décisionnel(3) « de façon raisonnablement prévisible et non purement hypothétique ».

En l’espèce, le Tribunal juge que la circonstance que les documents en cause se rapportent au domaine de la coopération policière ne saurait suffire pour démontrer leur caractère particulièrement sensible. Il juge par ailleurs que la manifestation de l’opinion publique à l’égard de telle ou telle proposition ou accord législatif provisoire convenu dans le cadre d’un trilogue et repris dans la quatrième colonne des tableaux des trilogues fait partie intégrante de l’exercice des droits démocratiques des citoyens de l’Union, de sorte que la communication du contenu de ces colonnes ne saurait accroître la pression publique sur les colégislateurs dès lors que, d’une part, dans un système fondé sur le principe de légitimité démocratique, ceux-ci doivent répondre de leurs actes à l’égard du public, et, d’autre part, cette pression n’est pas établie en l’espèce.

Le Tribunal considère également que le caractère provisoire des informations en cause ne justifie pas, en tant que tel, l’application de l’exception précitée. Enfin, il juge que, dans la mesure où l’accord convenu à leur issue a vocation à être adopté, le plus souvent sans modifications substantielles, par les colégislateurs, les travaux des trilogues constituent une phase décisive de la procédure législative. Par conséquent, le refus d’accès litigieux ne saurait être valablement justifié par son caractère temporaire, sans tempérament et sans distinction, sauf à produire de facto les mêmes effets qu’une présomption générale de non-divulgation.

Partant, le Tribunal annule la décision attaquée du Parlement ayant refusé à M. de Capitani la communication de documents établis dans le cadre de trilogues.

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