Ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'Etat

Paru dans le N°319 - 10 juin 2021
Institutions

L’ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'Etat(1), présentée par le Président de la République le 8 avril 2021 devant la convention managériale de l’Etat, a pour ambition de dynamiser les parcours de carrière des cadres supérieurs de l’Etat : la haute fonction publique doit mieux refléter la diversité sociale et territoriale de la société française et concourir à mieux armer nos territoires au service de projets qui ont le plus d’impacts sur nos concitoyens.

Outre, la définition des catégories de fonctionnaires et agents relevant de l’encadrement supérieur, l’ordonnance du 2 juin 2021 créé le nouveau corps des administrateurs de l’administration de l’Etat (1°) refonde la formation initiale et continue des cadres supérieurs de l’Etat (2°), crée des outils d’accompagnement personnalisé dédiés aux cadres supérieurs (3°) et prévoit des dispositions relatives au recrutement et à la mobilité des membres des juridictions administratives et financières (4°)

1° La création du corps des administrateurs de l’Etat :

Il regroupera, à partir du 1er janvier 2022, l’ensemble des corps aujourd’hui pourvus par l’ENA, dont les corps des inspections générales interministérielles (IGF, IGAS, IGA), à l’exception des corps juridictionnels.

Il s’agit de créer une identité commune à l’ensemble des cadres supérieurs de l’État, en passant d’une logique de corps à une logique d’emploi, tout en conservant un cadre statutaire protecteur et attractif. Un plus grand nombre d’emplois seront accessibles uniquement sur la base des compétences et de l’expérience, et non sur la base de l’appartenance à un corps. La création de statuts d’emplois suppose en outre, une ouverture plus grande des viviers permettant de prétendre à l’accès aux emplois concernés.

Cependant, l’ordonnance instaure au niveau législatif des garanties d'indépendance pour l'exercice des missions au sein d'inspections générales le justifiant. Afin de tenir compte de leurs caractéristiques et sujétions particulières, les spécificités des métiers des inspections seront également prises en compte dans le cadre d’un statut d’emploi qui sera élaboré par décret en Conseil d’Etat.

2° La refonte de la formation initiale et continue :

L’ordonnance crée l’Institut national du service public (INSP) auquel les biens, droits et obligations de l’Ecole nationale d’administration sont transférés. Cet établissement public administratif de l’Etat assurera la formation initiale et la formation continue de fonctionnaires destinés à accéder au corps des administrateurs de l’Etat, ainsi que le pilotage du tronc commun de formation associant plusieurs écoles de service public formant des cadres supérieurs des trois versants de la fonction publique et les magistrats de l’ordre judiciaire.

Le Premier ministre a en outre souligné que l'Etat a besoin de compétences nouvelles, aussi tout en formant au droit et à l’économie, la réforme de la formation des cadres supérieurs doit aussi donner une place à des disciplines, dont la crise sanitaire a montré l’importance, comme la psychologie, la communication ou les sciences comportementales : les cadres de l’Etat doivent être capables de gérer la complexité et d'animer des équipes, sans demeurer dans un champ d'expertise particulier.

3° La création d’outils d’accompagnement personnalisé dédiés aux cadres supérieurs :

En application de l’ordonnance, la diversité des expériences acquises constituera la principale condition d'accès aux fonctions supérieures. Les missions opérationnelles seront privilégiées pour les premiers emplois plutôt que les fonctions juridictionnelles, de contrôle ou d'inspection. Les expériences dans les services déconcentrés ou au sein des opérateurs de l'Etat, là où l'action publique se déploie concrètement au service de nos concitoyens constitueront des points de passage plus systématiques et davantage valorisés. Les mobilités seront rendues obligatoires pour se confronter à des environnements professionnels différents.

En terme d’outils d’accompagnement, la mise en œuvre des lignes directrices de gestion interministérielles (LDGI) constituera le cadre de référence interministériel de l’usage par les employeurs publics de l’Etat des dispositifs de mobilité, d’accompagnement, d’évaluation et de transitions professionnelles qui bénéficieront aux cadres supérieurs. En s’imposant aux lignes directrices ministérielles, ces LDGI, édictées par le Premier ministre, assureront une cohérence et une équité de traitement entre tous les cadres supérieurs de l’État quel que soit leurs employeurs de rattachement ou d’affectation.

En outre, la culture de l’évaluation est également renforcée. Au compte-rendu d’évaluation professionnel prévu par l’article 55 de la loi du 11 janvier 1984, viennent s’ajouter des évaluations réalisées par des instances collégiales à des moments clés de la carrière afin d’apprécier l’aptitude des cadres à évoluer vers des responsabilités supérieures ou différentes, de proposer toutes les actions visant à développer les compétences (parcours de formation, actions d’accompagnement, mobilité), mais aussi de préconiser, le cas échéant, une transition professionnelle accompagnée.

Un décret en Conseil d’Etat permettra de préciser, outre la composition et le fonctionnement de ces nouvelles formes d’évaluation, leur articulation avec les modalités d’évaluation par la voie hiérarchique ainsi que les implications pour le processus de promotion notamment, en lien avec les lignes directrices de gestion interministérielles.

Destinée à apporter, en articulation avec les DRH ministérielles, une offre de service et d’accompagnement de haut niveau aux cadres supérieurs de l’État, la délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE) proposera une offre de services d’accompagnement aux cadres supérieurs de l’État. Elle aura également pour mission de faciliter les transitions professionnelles. Les outils créés par la loi de transformation de la fonction publique dans le cadre des restructurations, notamment le congé de transition professionnelle pourront ainsi être mobilisés pour un accompagnement personnalisé.

4° Des dispositions particulières relatives au recrutement et à la mobilité des membres des juridictions administratives et financières :

Les membres du Conseil d’État et les magistrats de la Cour des comptes se verront appliquer les mêmes principes de mobilité, d’ouverture et d’évaluation, avec pour seules adaptations celles strictement nécessaires à la protection de leur indépendance et de leur impartialité. Ceci implique le maintien de corps spécifiques, dont l’existence est une garantie de l’indépendance des juridictions.

A compter du 1er janvier 2023, les cadres n’intégreront plus directement le Conseil d'État, la Cour des Comptes dès la sortie de l’INSP, mais après s'être distingués par des résultats concrets, c'est-à-dire après six années d’expérience professionnelle dans des fonctions d’encadrement supérieur et d’un processus de sélection, organisé par l’INSP, commun au Conseil d'Etat et à la Cour des comptes mais aussi potentiellement à d'autres services de l'Etat.

Nul ne pourra ainsi exercer des fonctions dans les juridictions administratives et financières sans avoir au préalable exercé au sein de l’administration opérationnelle. Il ne sera plus possible d’accéder au grade supérieur sans avoir accompli une mobilité, l’une en début de carrière, avant de pouvoir rejoindre l’institution ; l’autre avant le passage au grade de conseiller d’État et de conseiller-maître. Enfin, l’accès au Conseil d’État et à la Cour des comptes, sera plus largement ouvert à tous les stades de la carrière. En fonction de leurs besoins, les institutions devront chaque année intégrer au moins une personne issue de ce parcours et ayant fait ses preuves dans l'exercice des missions.

En ce qui concerne les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (TA-CAA) ainsi que des magistrats des chambres régionales et territoriales des (CRTC), ils conservent pour leur part deux voies de recrutement principales : un concours spécifique et le futur INSP cependant, deux mobilités seront désormais obligatoires en-dehors de la juridiction au cours de la carrière.

Cette obligation est la même que celle qui sera prévue pour tous les hauts fonctionnaires : une mobilité en début de carrière, une autre en deuxième partie de carrière. Deux années au moins d’expérience dans des fonctions administratives seront donc nécessaires avant de rejoindre les TA-CAA ou les CRTC après sélection.

Dans l’optique que tous les hauts fonctionnaires se confrontent à des environnements professionnels différents, l’ordonnance supprime la possibilité pour tous les magistrats administratifs et financiers d’effectuer leurs mobilités dans une autre juridiction du même ordre (une cour administrative d’appel pour les magistrats administratifs / une autre CRTC ou la Cour des comptes pour les magistrats financiers).

Pour faciliter l’organisation des mobilités pour les magistrats administratifs, l’ordonnance allège les incompatibilités qui empêchent aujourd’hui d’aller exercer certaines fonctions dans le ressort du tribunal administratif. De la même façon, des dispositions transitoires sont prévues pour s’assurer que les magistrats aient le temps de préparer leur mobilité dans de bonnes conditions.

Plutôt qu'une approche strictement statutaire, un décret en Conseil d'Etat fixera la liste des emplois constituant l'encadrement supérieur de l'Etat. L’ordonnance inclut dans ce périmètre les dirigeants et principaux cadres supérieurs des établissements publics de l’Etat auxquels s’appliqueront les nouvelles lignes directrices de gestion interministérielle, les évaluations périodiques des pratiques professionnelles et des réalisations et l’accompagnement à la transition professionnelle.

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