Rapport de la Cour des comptes - Le plan de continuité d'activité des juridictions judiciaires pendant la crise sanitaire

Paru dans le N°319 - 10 juin 2021
Juridictions

L’ordre judiciaire est composé de la Cour de cassation, de 36 cours d’appel, 164 tribunaux judiciaires, 285 tribunaux de proximité, 210 conseils de prud’hommes, et 136 tribunaux de commerce au sein desquels travaillent 33 7261 personnels judiciaires, magistrats, greffiers et fonctionnaires. La justice civile produit 2,3 millions de décisions par an, la justice pénale 820 000, et les parquets traitent 4 millions d’affaires.

En vertu du 2° de l’article 58 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances peuvent demander à la Cour des comptes des enquêtes sur la gestion des services ou organismes qu'elles contrôlent(1).

En application de cette disposition, par lettre du 23 juin 2020, la commission des finances de l’Assemblée nationale a demandé à la Cour de réaliser une enquête portant sur "le plan de continuité d’activité des juridictions judiciaires face à la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid 19". Approuvé le 20 avril 2021, le rapport de la Cour des comptes a été rendu public le 20 mai dernier(2).

Faisant le constat de l’impréparation du ministère de la justice à une crise d’une telle ampleur alors même que la justice est, selon le code de la défense, un "secteur d’activité d’importance vitale", le rapport souligne tout particulièrement un manque d’appropriation par les juridictions judiciaires des plans de continuité d’activité (PCA), une réactivité disparate entre elles face à la crise, l’absence de polyvalence des personnels et un manque d’équipements permettant le travail à distance notamment au sein des greffes (taux d’équipement d’ultraportable en janvier 2021 de 50%). Leur fermeture par le ministre en mars 2020 a mis en lumière cette impréparation et plus encore l’absence de moyens de ce secteur. Déjà réduite par la grève des avocats en début d’année 2020, l’activité juridictionnelle a dû reposer, pendant plusieurs mois, sur 10 % à 20 % de l’effectif des personnels judiciaires.

Tous contentieux confondus, la chute d’activité des tribunaux et des cours d’appel pour le seul mois d’avril 2020 a été de l’ordre de 70 % à 80 %. La quasi-totalité des conseils de prud’hommes ont cessé leur activité dès le 16 mars 2020 et n’ont repris, pour certains, le traitement des référés qu’à la fin du mois d’avril. En matière pénale, les tribunaux correctionnels ont, pendant la première période de confinement, réduit leur capacité de jugement de 82 % par rapport à 2019 et les tribunaux pour enfants de 97 %. 760 audiences ont été tenues en visioconférence du 2 avril au 15 mai dont 350 pour le seul tribunal de commerce de Paris. Cependant, la première période de confinement a permis aux magistrats du siège de concentrer leur activité sur la rédaction de jugements, d’arrêts, de réquisitoires définitifs ou encore d’ordonnances de règlement. Pour le parquet de Paris, elle a permis d’apurer 80 % du stock des dossiers d’information judiciaire. La crise sanitaire a ainsi fait réapparaître la question de l’évaluation de la charge de travail des magistrats et de pondération des affaires traitées par eux, éléments nécessaires, avec une vision qualitative des stocks d’affaires, pour allouer de façon équitable les moyens entre les juridictions.

Le rapport relève que le deuxième confinement n’a quasiment eu aucun effet sur le niveau d’activité des juridictions, ses modalités ayant permis d’organiser la présence des personnels sur leur lieu de travail. En revanche, il alerte sur les difficultés rencontrées par les justiciables pour accéder à la justice en raison notamment des réorientations, de l’augmentation des délais de jugement et leur inégal traitement en fonction des juridictions qui pose question au regard du principe d’égal accès à la justice énoncé par le code de l’organisation judiciaire.

Dès lors, une interruption de l’activité judiciaire n’étant plus concevable, afin d’anticiper les risques, professionnaliser la gestion de crise et améliorer l’organisation du travail au sein des juridictions, le rapport formule 8 recommandations en identifiant les structures topiques pour leur mise en œuvre :
 
  • définir une doctrine de la continuité d’activité des juridictions judiciaires et harmoniser les dispositions du code la défense, du code de l’organisation judiciaire et la politique ministérielle de défense et de sécurité ;
  • établir un outil normatif de continuité d’activité regroupant les dispositions législatives et réglementaires susceptibles d’être adoptées et mises en œuvre en temps de crise pour faciliter le fonctionnement des juridictions judiciaires ;
  • adopter une démarche intégrée de gestion des risques et de gestion de crise en rapprochant les travaux de retour d’expérience de la crise à mener par le haut fonctionnaire de défense et de sécurité (HFDS) avec les travaux de maîtrise des risques stratégiques du ministère au niveau central comme territorial ;
  • dans la perspective d’une carte judiciaire rénovée, renforcer par des moyens adaptés l’échelon des cours d’appel de zone afin qu’elles puissent remplir les rôles qui leur sont dévolus par la politique ministérielle de défense et de sécurité ;
  • conforter la position du HFDS du ministère dans la gestion des risques et de crise en renforçant les moyens alloués à la cellule HFDS et en refondant, sous son autorité, les PCA des juridictions judiciaires selon une méthodologie renouvelée tout en veillant, au moyen d’actions d’accompagnement et de formation, à l’appropriation de cet outil de gestion de crise par les chefs de juridictions ;
  • favoriser la polyvalence des personnels des juridictions judiciaires en prévoyant dans les plans de continuité d’activité la constitution d’équipes de magistrats et d’agents de greffe susceptibles d’être mobilisées sur d’autres contentieux et services en cas de crise ;
  • entamer dès 2021 une expérimentation de l’évaluation de la charge de travail des magistrats des services de l’application des peines et du parquet et accompagner ces travaux d’une réflexion sur les outils numériques nécessaires ;
  • conduire en 2021 un retour d’expérience de la crise sanitaire intégrant une revue des bonnes pratiques développées par les juridictions.

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