Rapport de la Cour des comptes sur l’application de l’article 55 de la loi SRU : quota de logements sociaux et mixité urbaine

Paru dans le N°314 - 25 mars 2021
Finances publiques

20 ans après l’adoption de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi " SRU " (1), la Cour des comptes a enquêté sur la mise en œuvre de l’article 55 imposant l'obligation pour les 2 000 communes les plus importantes de disposer d'un taux minimum de logements sociaux de 20 ou 25 % par rapport à l'ensemble des résidences principales.

Publié le 10 mars 2021, le rapport de la Cour (2) détaille l’impact de cette politique de quotas dans le paysage territorial français et formule neuf recommandations facilitant la mise en œuvre de l’article 55 qui vise à un meilleur essor de la mixité sociale et urbaine de l’habitat.

L’article 55 de la loi SRU codifie aux articles L. 302-5  et  suivants  du  code  de  la  construction  et  de  l'habitation (CCH) (3) l’obligation pour certaines communes de disposer d’un taux minimum de logements sociaux. La liste des communes et le taux sont fixés selon des critères démographiques spécifiques et selon leur appartenance à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

En 2019, 2091 communes étaient comprises dans le périmètre d’application de ce dispositif et représentaient 58% de la population. 1100 d’entre elles, appelées " communes déficitaires " et " soumises SRU ", n’avaient pas atteint le taux de logements sociaux prévus et devaient verser un prélèvement sur leurs recettes. Ce prélèvement peut être réduit en déduisant les montants investis en faveur du logement social. Ce mécanisme de dépenses déductibles vise à inciter les communes à soutenir les projets de logements sociaux. Ces communes sont également soumises à un rythme de rattrapage défini pour trois ans devant leur permettre d’atteindre le taux légal d’ici 2025.

L’intérêt du dispositif pour développer la production de logements sociaux est salué par la Cour qui relève que " malgré une mécanique devenue complexe  au   fil de   ses   nombreux aménagements,  mais  aussi  d’équilibres  difficiles  entre  un  dispositif,  décidé  et  organisé  au niveau national et ses déclinaisons locales, l’application de cet article aura largement contribué à augmenter de façon significative le nombre de logements locatifs sociaux, un logement social sur deux ayant été produit en zone SRU depuis l’origine. "

La Cour estime cependant que des adaptations sont nécessaires afin de rendre le dispositif plus efficace.

Elle relève que des difficultés sont apparues entre la définition de la politique de quotas au niveau national et son application uniforme sur le territoire qui ne prenait pas suffisamment en compte les spécificités locales. Des modifications successives du dispositif initial pour tenir compte des contraintes locales  ont rendu sa mise en œuvre complexe. Par exemple, la définition du logement locatif social a été élargie et intègre désormais les structures et  les logements-foyers   ou   encore   les   terrains   locatifs   familiaux   prévus   par   les   schémas départementaux d’accueil des gens du voyage.

Par ailleurs, des divergences d’interprétation sont apparues à la suite des modifications successives. C’est le cas notamment s’agissant des critères d’exemption.

Le rapport souligne la nécessité d’une meilleure gestion des ressources et des moyens nécessaires à la mise en œuvre des opérations de contrôle par l’autorité préfectorale et les services déconcentrés. Il soulève l’importance de mieux garantir " l’efficacité des moyens de coercition confiés au préfet  de  département  lorsqu’une  commune  est  carencée :  reprise  de  la  gestion  des  droits  de réservation de logements sociaux attribués à la commune ; majoration du prélèvement etc. "

Le taux de logements sociaux progresse lentement, d’environ cinq points entre 2002 et 2016. La Cour relève que l’objectif de l’article 55 de la loi visant à favoriser la mixité sociale reste difficile à démontrer. En effet, le nombre de construction de logements sociaux ne signifie pas forcément une hausse de la mixité urbaine et sociale car les logements sont parfois concentrés dans certains quartiers moins chers et plus disponibles. En janvier 2021, la commission SRU a publié une analyse (4) estimant que, sur les 1100 communes déficitaires, moins du tiers atteindront l’objectif légal en 2025. Face à ce constat, les services déconcentrés ont adapté les objectifs issus de la loi pour s’assurer avant tout du maintien global de la production de logements sociaux.  

Le rapport évoque la possibilité d’impliquer plus fortement les intercommunalités et de recourir à la méthode contractuelle afin d’organiser une application différenciée de la loi.

La Cour formule 9 recommandations :

  1. Préciser la doctrine concernant le mécanisme d’exemption et la gestion des reports d’une période d’engagement triennale sur l’autre afin de faciliter l’appréciation des critères par les préfets.
  2. Assurer, au niveau national, un meilleur suivi des contentieux relatifs à l’application de l’article 55 de la loi SRU.
  3. Développer le rôle d’expertise, d’appui technique et d’harmonisation en matière d’application de l’article 55 de l’échelon régional de l’État au profit des services déconcentrés départementaux.
  4. Améliorer les outils de recensement et de suivi des situations locales dans un objectif de simplification et de fiabilisation.
  5. Inscrire l’obligation de rendre compte de l’emploi des sommes issues des prélèvements SRU pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les établissements publics fonciers (EPF), et donner à l’État la possibilité d’agir en cas d’usage non conforme des crédits.
  6. Préciser au niveau national les conditions de l’utilisation des moyens de l’État en cas de carence en assurant la diffusion des éléments de doctrine ainsi que l’information sur les expériences et les initiatives positives menées dans les différents départements.
  7. Établir une projection précise de l’identité et des caractéristiques des communes susceptibles de ne pas remplir leurs objectifs en 2025.
  8. Intégrer dans l’enquête annuelle de suivi de la mise en œuvre de l’article 55 de la loi SRU des indicateurs permettant de mieux apprécier l’évolution de la mixité sociale dans les communes concernées.
  9. Prévoir pour certaines communes une application différenciée du calendrier d’atteinte du taux de logements sociaux, dans un cadre intercommunal équilibré et en s’appuyant sur la signature d’un contrat de mixité sociale précis quant à ses objectifs et ses engagements et mobilisant l’ensemble des instruments dont disposent les signataires.

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