Conditions auxquelles une association peut être un pouvoir adjudicateur

Paru dans le N°312 - 25 février 2021
Commande publique

A quelles conditions les associations, dont beaucoup ont des relations étroites avec la puissance publique, peuvent-elle être adjudicateur de droit privé ?

L’article 2 de la directive 2014/24/UE, que transpose l’article L. 1211-1 du code de la commande publique français, prévoit que tel est le cas si deux conditions cumulatives sont remplies :

- elles ont été créées pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel et commercial ;
- elles sont contrôlées par un pouvoir adjudicateur, ce contrôle pouvant prendre la forme d’un financement majoritaire, de l’exercice d’un contrôle sur la gestion de la personne privée, ou de la désignation de la majorité des membres de l’organe de direction ou de surveillance de la personne privée.

Un contentieux concernant des marchés de la fédération italienne de football a permis à la CJUE, saisie par le Conseil d’Etat italien, de préciser dans un arrêt du 3 février 2021(1) la notion de mission d’intérêt général autre qu’industriel et commercial de l’organisme et celle de contrôle exercé sur sa gestion.

Sur le premier point, la CJUE répond qu’une association investie de missions à caractère public exhaustivement définies par la loi, telle que l’est la fédération italienne de football, peut être considérée comme ayant été créée pour satisfaire un besoin d’intérêt général autre qu’industriel et commercial. En Italie, la loi confie en effet aux fédérations sportives nationales des missions à caractère public telles que la prévention et la sanction du dopage ou le contrôle du déroulement régulier des compétitions et championnats, lesquelles sont présumées dénuées de caractère industriel et commercial, sous réserve de la vérification par la juridiction de renvoi.

La Cour rappelle que le fait qu’une telle association exerce par ailleurs des activités purement privées pour lesquelles elle s’autofinance, représentant la majorité de ses tâches, est sans incidence sur ce constat(2 et 3).

Sur le second point, la CJUE indique que l’autorité publique est présumée ne pas exercer de contrôle sur les fédérations sportives si elle ne règlemente pas l’organisation et la pratique au quotidien des différentes disciplines sportives, mais que cette présomption peut être renversée si les pouvoirs exercés par l’autorité publique rendent ces fédérations dépendantes de l’autorité publique et permettent à celle-ci d’influencer ses décisions de gestion, notamment en matière de marchés publics.

Le simple fait d’imposer un cadre commun de principes fondamentaux quant au cadre général auquel l’ensemble des fédérations sportives nationales sont soumises et de s’assurer que ces fédérations agissent bien dans ce cadren’est a priori pas un contrôle actif sur la gestion de ces fédérations au sens du c) du paragraphe 4 de l’article 2 de la directive 2014/24/UE. Ce n’est que si des règles et un profil de gestion très détaillés leur étaient imposés qu’un tel contrôle pourrait être caractérisé.

Les simples contrôles de conformité, de légalité, d’équilibre du budget, de régularité des comptes, ne suffisent pas à établir un tel contrôle sur la gestion. Il en irait autrement s’ils étaient assortis du pouvoir de restreindre l’autonomie de gestion des associations ou de leur imposer un comportement prédéterminé en matière de gestion.

Enfin, s’agissant de fédérations sportives faisant l’objet de contrôles par une instance faitière telle qu’un comité national olympique, la circonstance que les différentes fédérations sportives nationales exercent une influence sur l’activité de ladite autorité en raison de leur participation majoritaire au sein des principaux organes collégiaux délibérants de celle-ci n’est pertinente pour établir l’absence de contrôle que s’il peut être établi que chacune de ces fédérations, prise isolément, est en mesure d’exercer une influence significative sur le contrôle public exercé par cette autorité à son égard. Ce contrôle serait alors neutralisé et l’association retrouverait ainsi la maîtrise de sa gestion.

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