Rapport thématique de la Cour des comptes sur la direction générale des douanes et droits indirects DGDDI (Exercices 2013-2019)

Paru dans le N°303 - 8 octobre 2020
Finances publiques

Le rapport thématique de la Cour des comptes sur les exercices 2013 à 2019 de la Douane(1) rappelle que la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), forte de 17 000 agents, exerce trois missions principales : la surveillance et la lutte contre la fraude et les trafics, le soutien à l’activité économique, la perception de certains droits et contributions indirectes. Elle participe aussi à l’action de l’État en mer - police de la navigation, contrôle des pêches, missions de sauvetage, lutte contre la pollution-, le contrôle des passagers aux frontières extérieures de l’Union européenne et la gestion des flux migratoires. Elle est en outre compétente en matière d’accompagnement des filières vitivinicoles – fiscalité, suivi des parcelles, des récoltes et des stocks - et du commerce de tabac.

Sur les exercices 2013 à 2019, la Cour des comptes relève que la Douane, soumise à la législation douanière européenne, a amplifié le contrôle dématérialisé des formalités douanières accomplies avant l’arrivée des marchandises sur le sol national ; la législation européenne prévoit d’ailleurs d’ici 2025 des « douanes sans papier » avec un dédouanement centralisé communautaire ce qui amène la Douane française à s’adapter.

La Douane a dû également poursuivre son adaptation au traitement des livraisons de colis liés au développement du e-commerce, Mais dans le même temps, depuis les attentats terroristes de 2015, elle a dû accroître les contrôles de personnes aux frontières et s’adapter aux menaces. Les activités de renseignement de la Douane sont montées en charge.

Depuis 2016, la Douane a préparé le retrait effectif du Royaume-Uni de l’Union européenne, en anticipant les conséquences futures sur les démarches douanières et le rétablissement des contrôles aux frontières avec cet Etat. Ses applicatifs ont été adaptés et des renforts d’effectifs sont déployés dans les Hauts de France, l’Ile de France et la Normandie.

La Cour observe que la Douane est confrontée à des difficultés de pilotage de l’allocation des moyens à ses missions et qu’elle est « en recherche permanente d’un équilibre entre le contrôle et la facilitation des échanges ».

Cependant la Cour des comptes estime que la Douane doit poursuivre ses efforts d’amélioration de la gestion des ressources humaines, et revenir sur la diversité de régimes dérogatoires (temps de travail et régime indemnitaire) lorsque ceux-ci ne sont pas justifiés par des fonctions comportant une activité de nuit, des dimanches et jours fériés, des travaux pénibles ou dangereux, ou des exercices physiques.

La Douane doit de plus remédier à des dysfonctionnements persistants dans la politique de logement des douaniers dont le parc domanial et le parc locatif sont gérés par l’établissement public dit « la Masse des Douanes » placé sous la tutelle du ministre chargé des douanes. En 2016, la Cour a recommandé sa disparition constatant le taux élevé d’impayés, la vétusté, les vacances de logements et leur implantation en décalage avec les besoins des douaniers.

La Cour des comptes recommande en outre de favoriser la mobilité des agents entre branches (surveillance et accompagnement économique) et entre administrations, mobilité freinée par les régimes indemnitaires, et de déployer une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, en s’appuyant notamment sur les dispositions de la loi de transformation de la fonction publique de 2019(2).

Par ailleurs, dans son rapport public annuel 2017, la Cour des comptes avait relevé des défaillances importantes dans la gestion des moyens aériens et navals, que la Douane a entrepris de résoudre. Néanmoins, la Cour estime que l’acquisition et la maintenance des moyens aéromaritimes doivent être mutualisées à l’avenir entre services de l’Etat dans l’objectif de d’augmenter le taux de disponibilité opérationnelle des équipements.

La Cour des comptes recommande un recentrage des missions de la Douane vers le contrôle des flux de marchandises, en poursuivant la réorganisation de son réseau en optimisant le traitement centralisé national quel que soit le lieu de présentation des marchandises. Un guichet unique national facilitant les formalités douanières permettrait en outre de mutualiser les actions de contrôle avec d’autres administrations, comme la DGCCRF. De même, la lutte contre la fraude et les trafics doit s’inscrire dans une logique de coopération entre administrations. La Cour des comptes recommande surtout de mieux traiter les dysfonctionnements des téléservices douaniers pour faciliter les démarches des usagers.

Selon la Cour, certaines missions de la Douane doivent être repensées, comme en matière économique pour tenir compte du rôle principal des régions en la matière, ou en matière de contrôle frontalier compte tenu du rôle de la police de l’air et des frontières, ou bien encore en matière de lutte contre l’immigration illégale avec la création d’un corps européen de garde-côtes et de garde-frontières(3).

Dans son rapport 2018, la Cour des comptes avait recommandé des efforts de modernisation et de simplification de la gestion fiscale de la Douane afin de mieux gérer la fraude aux prélèvements obligatoires. Cette réforme a bien été engagée - télédéclarations et télépaiement des taxes applicables aux alcools et tabacs et de l’octroi de mer, abrogation de 11 taxes obsolètes(4) - mais la Cour estime que les missions fiscales de la Douane, gagneront à être transférées vers la DGFIP, non seulement en fusionnant les réseaux de recouvrement mais aussi en établissant des liaisons informatiques et enfin en révisant l’organisation du réseau fiscal et comptable. D’ores et déjà, le recouvrement de la fiscalité sur les alcools a été transféré par la loi de finances pour 2020 à la DGFIP à l’horizon 2024.

De même, la Cour des comptes considère que les missions viticoles et cidricoles de nature économiques devraient être confiées au ministère de l’agriculture et aux interprofessions et que les modalités d’organisation de la vente au détail du tabac devraient être réexaminées « sans tabou sur le statut de préposé des Douanes et le monopole de vente du tabac qui leur est reconnu ».

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