Avis du Conseil d'État sur les projets de lois pour un renouveau de la vie démocratique

Paru dans le N°279 - 12 septembre 2019
Institutions

Le 29 août 2019, le Conseil d'État a rendu publics ses avis sur le projet de loi constitutionnelle(1) et les projets de loi organique et ordinaire pour un renouveau de la vie démocratique.(2) Ces projets de texte font suite au grand débat national.

Ils reprennent certaines dispositions des projets de loi constitutionnelle, organique et ordinaire « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace » déposés au Parlement en mai 2018 puis retirés en août 2019. Le Conseil d’Etat réitère plusieurs observations formulées à l’occasion de l’examen de ces projets de loi.(3)(4)

Comportant treize articles, le projet de loi constitutionnelle(5) porte sur l’extension du champ du référendum aux « réformes relatives aux questions de société », la rénovation du référendum d’initiative partagée, la création du Conseil de la participation citoyenne, les compétences du Conseil supérieur de la magistrature à l’égard des magistrats du siège, la différenciation territoriale et la responsabilité pénale des membres du Gouvernement.

Sur l’élargissement du champ du référendum, estimant que la notion de « questions de société » ne répondait à aucune définition précise, le Conseil d'État a relevé que l’inclusion des questions fiscales ou pénales dans cette notion pouvait faire débat, soulignant que la législation fiscale ne relève pas du champ des réformes relatives à la politique économique ou sociale déjà incluses dans le périmètre de l’article 11 de la Constitution. Aussi, le Gouvernement a par la suite précisé dans l’exposé des motifs que la notion de « questions de société » ne pouvait couvrir des matières fiscales et pénales. Le Conseil d'État recommande, en outre, de prévoir la possibilité pour le Conseil constitutionnel de contrôler, à l’occasion d’un recours contre les décrets organisant un référendum, que la question posée entre dans le nouveau champ et que sa formulation garantit la clarté et la sincérité du scrutin.

Le Gouvernement a également suivi les observations du Conseil d’Etat sur l’encadrement de l’objet du référendum d’initiative partagée. Alors qu’une proposition de loi d’initiative partagée ne pouvait avoir pour « objet » l’abrogation d’une disposition législative promulguée, le Conseil d'État a relevé que cette version du texte ne s’opposait pas à ce qu’une telle proposition puisse néanmoins avoir pour « effet » d’être incomptables avec la loi promulguée. De même, la formulation selon laquelle la proposition de loi d’initiative partagée ne peut « porter sur le même objet qu’une disposition en cours de discussion au Parlement », n’écartait pas l’hypothèse d’une proposition de loi visant à faire échec à une loi adoptée définitivement par le Parlement mais non encore promulguée.

Les projets de loi organique et ordinaire comportent quatre chapitres : réforme de l’élection et du nombre de députés et sénateurs, limitation dans le temps de l’exercice de certains mandats et fonctions, contrôle du Conseil constitutionnel sur les propositions de loi formées sur le fondement du 3e alinéa de l’article 11 de la Constitution et diverses dispositions électorales dont une habilitation à légiférer pour en particulier délimiter les nouvelles circonscriptions législatives.

Si le Conseil d'État considère ainsi « relativement sévère » l’extension des inéligibilités aux scrutins de liste nationale pour les personnes ayant exercées des fonctions administratives énumérées à l’article LO 132 du code électoral (préfets, recteurs d’académie, magistrats, officiers, directeurs généraux de collectivités territoriales, etc.), il relève que cette interdiction est limitée aux territoires où ils ont exercé leurs fonctions et répond à une volonté de moralisation de la vie publique destinée à prévenir les risques de conflits d’intérêts. Aussi, estime-t-il que le Gouvernement n’a pas porté une atteinte disproportionnée au droit des intéressés de se porter candidats.

Le Conseil d'État observe par ailleurs que l’objectif d’intérêt général de renouvellement des élus et de « non professionnalisation » de la vie politique, motivant l’interdiction de se présenter à un quatrième mandat consécutif de député ou de sénateur, n’a pas encore été examiné par le Conseil constitutionnel. S’il reconnaît que l’exercice de plusieurs mandats présente le mérite de disposer des candidats expérimentés et que la limitation de leurs mandats peut contribuer à rompre le lien qui s’établit entre les citoyens et leurs élus, le Conseil d'État observe que le renouvellement des élus « favorise la diversité des profils, des expériences et des générations et permet de lutter contre la « professionnalisation » excessive de la vie politique » qui peut être regardée comme un objectif d’intérêt général « nécessaire et inspirée par un souci d’égalité effective » entre ceux bénéficiant d’un « avantage structurel » en raison de leur expérience et ceux se présentant pour la première fois. Reconnaissant en outre que cette interdiction n’était pas absolue, le Conseil d'État considère que cette inéligibilité n’est pas une atteinte disproportionnée au droit des intéressés à se porter candidats. Dans ces conditions, le Conseil d'État a émis un avis favorable à cette mesure.

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