Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires sur les taxes affectées

Paru dans le N°261 - 8 novembre 2018
Finances publiques

Chargé « d'apprécier l'évolution et l'impact économique, social et budgétaire de l'ensemble des prélèvements obligatoires, ainsi que de formuler des recommandations sur toute question relative aux prélèvements obligatoires »(1), le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) a publié son rapport sur « Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer »(2), à la suite de son précédent rapport de juillet 2013 sur « La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes »(3).

Spécificité du système fiscal français, les taxes affectées traduisent la volonté des pouvoirs publics d’individualiser des ressources au profit de politiques publiques particulières. Le CPO relève que, si le nombre des taxes affectées apparaît en voie de stabilisation depuis son premier rapport en 2013, il reste toutefois élevé (150) et les taxes représentent un montant de 28,6 milliards euros en 2016.

Seules six d’entre elles ont un rendement supérieur à 1 milliard d’euros alors que 87 autres taxes ont un rendement limité estimé à moins de 150 millions d’euros. En outre, malgré leur ancienneté, les taxes affectées ne font l’objet d’aucune définition juridique précise, bien que leur création soit encadrée par l’article 2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001(4) et que le Conseil constitutionnel ait reconnu la constitutionnalité du plafonnement des taxes affectées(5).

Le CPO observe également que, depuis 2013, plusieurs mesures ont permis de mieux maîtriser l’usage de ces taxes : définition de critères pour leur création apportée par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, stabilisation des dépenses des affectataires de taxes qui ont fait l’objet d’un plafonnement, rationalisation de la situation financière des opérateurs affectataires de taxes, etc.

Le CPO nuance cependant les efforts réalisés depuis ces dernières années. Signalant l’absence de liste exhaustive des taxes affectées, il considère le recours à certaines taxes affectées comme une tentative de s’abstraire des règles de la procédure budgétaire et de sécuriser un financement pluriannuel, ce qui participe à l’émiettement et à l’instabilité du système fiscal français. À titre d’exemple, le CPO relève que les redevances affectées aux agences de l’eau ne sont pas proportionnées aux dommages causés à l’environnement et s’inscrivent davantage dans une logique de rendement fiscal que dans une logique de modification des comportements.

Sans pour autant sous-estimer leur utilité dans certains secteurs (comités professionnels de développement économique, agences spécialisées telles que l’office national de la chasse et de la faune sauvage), le CPO souligne que ce type de financement a pu être reproduit dans plusieurs pays européens (cas du système français de soutien au cinéma).

Considérant le recours aux taxes affectées comme une entorse au principe budgétaire d’universalité, le CPO émet huit propositions, regroupées autour de trois axes, afin de s’assurer de l’utilité et de l’efficacité de ces taxes lorsqu’il y est fait recours :

1) Améliorer l’information du Parlement en :
  • organisant la centralisation effective des données pour améliorer la fiabilité des informations disponibles ;
  • soumettant les organismes affectataires à l’obligation de publier un rapport annuel sur l’emploi des taxes qui leur sont affectées ;
2) Mieux encadrer les taxes affectées en :
  • prévoyant chaque année un vote du Parlement sur les taxes affectées aux agences dans le cadre du débat budgétaire ;
  • rendant plus contraignantes les conditions de création de nouvelles taxes affectées par la modification de l’article 36 de la LOLF ;
  • supprimant certaines taxes affectées, notamment celles à faible rendement, à coûts de collecte élevés et celles qui pourrait être transformées en « contributions volontaires obligatoires » ;

3) Renouveler et enrichir les outils de pilotage des taxes affectées en :
  • facilitant un ajustement par les taux comme alternative à l’écrêtement ;
  • dotant l’État de moyens de pilotage infra-annuels des taxes affectées lorsque celles-ci connaissent des augmentations importantes et imprévues ;
  • confiant la collecte à l’État ou aux Urssaf, sauf si l’affectataire recouvre des taxes dont les redevables ne sont pas des bénéficiaires des interventions financées par ces taxes.

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