Rapport d’information relatif à la gestion du risque budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État

Paru dans le N°261 - 8 novembre 2018
Finances publiques

La mission d’information de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale a publié le 17 octobre 2018 son rapport relatif à la gestion du risque budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État(1).

Créée à la suite de la censure, par le Conseil constitutionnel, de la contribution additionnelle de 3 % sur les dividendes distribués, pour laquelle la commission des finances estime que le Parlement a été informé tardivement et de manière incomplète sur les enjeux budgétaires associés à cette procédure contentieuse en cours, la mission d’information a procédé à la réalisation d’une cartographie des principaux litiges en cours et a conduit l’évaluation des dispositifs de gestion du risque associé. Ainsi, pour la première fois, une assemblée parlementaire a entrepris une étude transversale sur la gestion par l’administration des contentieux, fiscaux et non fiscaux.

La mission relève ainsi que les incertitudes sur les délais et l’issue des jugements sont de nature à affecter significativement la sincérité de la prévision budgétaire. Si les dépenses associées aux contentieux atteignent 3,6 milliards d’euros en moyenne, la provision pour litige de 2017 s’élève à près de 25 milliards d’euros, soit 8 % des recettes nettes du budget général de l’État, ce montant ayant été multiplié par cinq en dix ans. Dressant une cartographie des risques budgétaires des contentieux par ministère (172 millions d’euros pour le ministère de l’intérieur, hors contentieux des étrangers, 316 millions d’euros pour les ministères sociaux, etc.), la mission note cependant que les contentieux fiscaux représentent l’essentiel des dépenses et du risque budgétaire associés. La durée de ces contentieux a un coût : depuis 2012, le coût annuel moyen associé aux intérêts moratoires, tous domaines contentieux confondus, s’est élevé à 458,7 millions d’euros, et a atteint 1,12 milliard en 2017.

Proposant d’améliorer l’organisation administrative en matière de gestion des contentieux, fiscaux comme non fiscaux, de renforcer la prévision des risques budgétaires associés, de perfectionner la qualité de la législation, de favoriser une meilleure évaluation des dispositifs au moment de leur discussion au Parlement, ainsi que de permettre une information sincère, et en continu, du législateur, sur les risques encourus, la mission formule 19 propositions, dont les 12 dernières concernent spécifiquement la matière fiscale :

1) Favoriser la médiation lorsque cela est possible ;
2) Envisager la constitution de pôles d’appui juridiques spécialisés lorsque cela est pertinent, en matière de marchés publics, par exemple ;
3) Considérer la création d’une filière d’avocats d’État ;
4) Lorsqu’est identifié un contentieux de série dont le nombre de requêtes potentielles n’est pas connu, et dont le coût définitif est donc difficile à anticiper, procéder systématiquement à une évaluation, qui peut être confiée à une agence ou à un corps d’inspection ;
5) Renforcer le contrôle des provisions pour litiges et des engagements « hors bilan » par la direction générale des finances publiques ;
6) Identifier dans les projets et les rapports annuels de performances les dépenses contentieuses, et budgéter plus sincèrement leur montant ;
7) Mieux prendre en compte les risques, et leurs éventuelles conséquences budgétaires, dès le stade de l’autorisation, en joignant au projet de loi de finances une annexe présentant, de manière synthétique, les éventuelles conséquences budgétaires associées aux procédures contentieuses et quasi-contentieuses en cours ;
8) Envisager rapidement une évolution des dispositifs fiscaux lorsqu’un risque contentieux est identifié, et faire appel pour cela, au besoin, à une expertise externe ;
9) Pérenniser et poursuivre la systématisation des échanges internes aux ministères économiques et financiers ;
10) Poursuivre l’amélioration du dialogue avec la Commission européenne ;
11) Moderniser les systèmes d’information pour identifier au plus vite les dispositifs faisant l’objet de contentieux de série ;
12) Adapter l’organisation administrative pour le traitement des contentieux de série, le cas échéant ;
13) Conduire une revue d’ensemble des risques juridiques, en s’intéressant en priorité à certains dispositifs qui sont régulièrement contestés devant les tribunaux, et notamment aux taxes affectées ;
14) Rechercher, à l’occasion de chaque modification législative, la simplification de la norme fiscale ;
15) Développer et systématiser le recours aux consultations ouvertes préalables ;
16) Faire des études d’impact de véritables outils d’évaluation, en indiquant si une consultation des autorités européennes a eu lieu, et en joignant au document déposé les contributions reçues lors des consultations menées préalablement à la préparation du texte ;
17) Solliciter le Conseil d’État sur les dispositifs ne figurant pas dans les projets de loi (déposés sous la forme d’une proposition de loi ou d’un amendement), notamment grâce à la procédure existante en matière de propositions de loi, et envisager une procédure d’analyse juridique des amendements en cours de discussion ;
18) Transmettre chaque semestre, aux Présidents et aux rapporteurs généraux des commissions des finances des deux assemblées, un rapport présentant l’état des risques budgétaires associés aux contentieux fiscaux, devant les juridictions nationales (QPC notamment) et européennes, et prévoir une information de la commission à huis clos, sous la forme d’une audition du ministre chargé du budget ;
19) Effectuer un suivi annuel des risques contentieux, au moment du « Printemps de l’évaluation ».

Informations légales | Données personnelles