Rapport d’information de la Commission des lois de l’Assemblée nationale sur les moyens de lutter contre la surtransposition des directives européennes dans le droit français

Mme Alice Thourot et M. Jean-Luc Warsmann, rapporteurs de la mission d’information sur les moyens de lutter contre la surtransposition des directives européennes dans le droit français créée par la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, ont rendu leur rapport le 21 décembre 2017(1).

Définissant la surtransposition comme « l’adoption ou le maintien de mesures législatives ou réglementaires allant au-delà des exigences minimales d’une directive », les rapporteurs soulignent la diversité des situations de surtransposition : dispositions allant au-delà des dispositions d’harmonisation minimale européennes, champ d’application de la norme étendu à des catégories de personnes ou des domaines non prévus par la directive, usage contraignant des options ou des dérogations ouvertes par le texte. Les rapporteurs constatent que les marges de manœuvre laissées par les règlements sont souvent interprétées de manière extensive.

Le rapport constate également que les cas de surtransposition peuvent résulter de choix conscients et assumés du pouvoir législatif ou réglementaire (position française non-suivie lors des négociations, par exemple) mais également la conséquence de certaines insuffisances du processus normatif : manque d’anticipation de la transposition lors des négociations, lacunes de l’évaluation de l’étude d’impact et, d’une manière générale, inflation normative.

Dans un contexte de compétitivité entre États membres dans lequel la surrèglementation peut nuire aux intérêts français, le rapport préconise de mieux prévenir les surtranspositions, en amont et lors du processus de transposition.

Si la mission d’information fait valoir que la rationalisation du processus normatif européen engagée par la Commission européenne et des autres institutions de l’Union (programme « mieux légiférer ») est susceptible de limiter les risques de transposition, elle propose d’une part de :
  • désigner les équipes responsables de la transposition dès le début des négociations du projet de directive ;
  • étendre aux assemblées la possibilité de saisir pour avis le Conseil d’État s’il apparaît que la transposition d’une proposition de directive en cours de négociation est susceptible de soulever des problèmes juridiques délicats ;
  • renforcer la coordination interministérielle afin que les fiches d’impact stratégiques et les tableaux de concordance soient systématiquement établis et complets ;
  • enrichir les fiches d’impact stratégiques établies avant l’adoption d’une directive, en incluant l’état du droit chez nos principaux partenaires et en faisant apparaître les éventuelles surtranspositions ;
  • transmettre les fiches d’impact simplifiées et stratégiques au Conseil d’État lorsqu’il est consulté sur un projet de loi, de décret ou d’ordonnance visant à transposer une directive ;
  • désigner, lorsque c’est possible, les parlementaires ayant suivi les négociations des propositions de directive au sein de la commission des Affaires européennes comme rapporteurs des projets de loi de transposition de ces directives au sein des commissions permanentes.

D’autre part, le rapport propose de :
 
  • développer, aux plans gouvernemental et parlementaire, la coopération bilatérale avec nos principaux partenaires européens au moment de la transposition, selon les secteurs visés par les directives ;
  • identifier clairement et justifier les surtranspositions dans les études d’impact des projets de loi ainsi que dans les fiches d’impact des projets d’actes réglementaires ;
  • compléter les études d’impact des projets de loi ainsi que les fiches d’impact des projets d’actes réglementaires par une description du droit existant dans les autres États membres.

Enfin, les conclusions du rapport d’information préconisent d’identifier et de résorber les surtranspositions injustifiées dans le stock de textes réglementaires et législatifs au moyen d’une méthode associant les acteurs économiques et couvrant l’ensemble du droit qui leur est applicable. Rejoignant partiellement une proposition récente du Conseil d’État(2), les rapporteurs de la mission d’information appellent ainsi à la création d’un organisme consultatif réunissant des élus nationaux, des magistrats du Conseil d’État, de la Cour de Cassation et de la Cour des Comptes et des personnalités qualifiées. Ce conseil serait obligatoirement consulté par le Gouvernement sur les projets de loi, d’ordonnance, de décret ou d’arrêté ou sur saisine du Gouvernement, des assemblées, et pourrait s’autosaisir après signalement des organisations professionnelles ou des citoyens et acteurs économiques.
 
Notes
puce note (1) Rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur la surtransposition du 21 décembre 2017
puce note (2) Étude annuelle du Conseil d'État de 2016 sur la qualité et la simplification du droit
 
 
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