Publication de l’avis du Conseil d’État sur l’interprétation de dispositions relatives aux indemnités des membres du Parlement

Saisi par le Premier ministre de deux questions portant sur l’interprétation des dispositions de l’article 4 de l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1959 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement(1), avant l’entrée en vigueur de l’article LO 145 du code électoral(2) dans sa rédaction issue de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013, le Conseil d’État considère, dans son avis d’assemblée générale du 19 octobre 2017(3), que les indemnités pour participation aux travaux d’organismes extérieurs au Parlement n’étaient pas interdites aux parlementaires et précise les conditions de reversement de sommes perçues par les parlementaires après l’entrée en vigueur de l’interdiction fixée par l’article LO 145 du code électoral.

Selon le Conseil d’État, les règles d’incompatibilités étant d’interprétation stricte, il résulte des dispositions 4, 12 et 15 de l’ordonnance précitée du 13 décembre 1959 que « ne sont pas incompatibles avec le mandat parlementaire » les fonctions de président, de membre de conseil d’administration, de directeur général, de directeur général adjoint ou de de toute fonction exercée de façon permanente en qualité de conseil, exercées au sein des entreprises nationales et établissements publics nationaux, ainsi que les fonctions exercées dans ces mêmes organismes publics où le parlementaire est désigné en cette qualité. Le Conseil d’État ajoute que ces dispositions d’incompatibilité n’excluent pas également l’exercice de fonctions susceptibles d’être rémunérées par ces organismes extérieurs au Parlement, ainsi que l’a jugé le Conseil constitutionnel à propos d’un emploi de médecin-chef de service dans un hôpital public(4). Ainsi la « rémunération publique » de l’article 4 doit être entendue comme la rémunération des personnes occupant des « fonctions publiques » au sens de l’article 12 de l’ordonnance du 13 décembre 1959, soit celles correspondant à des « emplois publics de l’État et indépendantes de la qualité de parlementaire ».

Toutefois, depuis l’intervention de la loi organique du 11 octobre 2013, l’article LO 145 du code électoral dispose qu’un député ou un sénateur « désigné en cette qualité dans une institution ou un organisme extérieur (…) ne peut percevoir à ce titre aucun rémunération, gratification ou indemnité ».

Ainsi, en application de la jurisprudence Ternon(5), codifiée à l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration(6) et précisée, en ce qui concerne les décisions accordant des avantages financiers, par l’arrêt Fontenille(7), « si, antérieurement au versement d’une indemnité à un parlementaire, il existe une décision individuelle, même illégale, lui attribuant cette indemnité, les sommes versées ne peuvent être réclamées au-delà de quatre mois après l’intervention de cette décision qui est créatrice de droits, sauf si les conditions d’octroi de l’indemnité ne sont ultérieurement plus réunies en raison d’un changement de circonstances de droit ou de fait ». Le Conseil d’État ajoute, de plus, que cette décision peut ne pas être explicite, l’existence d’une volonté délibérée étant suffisante (CE, ssr., 25 juin 2012, Office national de la chasse et de la faune sauvage, n° 334544(8)) et que le reversement ne saurait s’étendre aux sommes versées en remboursement de frais engagés personnellement par le parlementaire pour exercer ses fonctions.

Les conditions de reversement de sommes versées à tort doivent cependant distinguer selon que le montant des indemnités est fixé à l’avance de façon forfaitaire ou qu’il varie selon les modalités d’exercice de la mission. Dans le premier cas, le Conseil d’État étend la jurisprudence Fontenille à toutes les personnes ayant perçu un avantage financier d’origine publique : l’organisme payeur a la faculté de réclamer le remboursement des sommes versées après l’entrée en vigueur de l’interdiction, sans que le parlementaire puisse se prévaloir de la prescription de deux ans prévue à l’article 37-1 de loi dite DCRA(9) qui ne s’applique qu’aux agents publics. Dès lors, seule la prescription quinquennale de droit commun prévue à l’article 2224 du code civil peut être opposée par le parlementaire. Dans le second cas, chaque versement doit être regardé comme autant de décisions individuelles d’attribution dont le remboursement ne peut, dès lors, qu’être exigé dans les quatre mois suivant la dernière de ces décisions.
 
Notes
puce note (1) Article 4 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement
puce note (2) Article LO 145 du code électoral
puce note (3) Conseil d’État, avis, 19 octobre 2017, NOR : PRMX1723581X (pdf)
puce note (4) Décision n° 66-1 I du 8 juillet 1966
puce note (5) CE, Ass., 26 oct. 2001, Ternon, n° 197018, publié au Lebon
puce note (6) Article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration
puce note (7) CE, Sect., 12 oct. 2009, Fontenille, n° 310300, publié au Lebon
puce note (8) CE, ssr., 25 juin 2012, Office national de la chasse et de la faune sauvage, n° 334544, mentionné au Lebon
puce note (9) article 37-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations
 
 
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