Bilan de l’Assemblée nationale relatif à la recevabilité financière des amendements déposés depuis le début de la XVème législature

L’Assemblée nationale a rendu public le rapport(1) de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires et la recevabilité organique des amendements à l’Assemblée nationale. Ce rapport est élaboré traditionnellement à chaque fin de législature.

Afin de préserver l’équilibre des finances publiques, l’article 40 de la Constitution fait interdiction aux membres du Parlement de proposer la création d’une charge publique ou la diminution d’une ressource qui ne serait pas compensée dans les mêmes proportions par une baisse des dépenses ou par une hausse des recettes. Le Gouvernement n’y est pas tenu et les révisions constitutionnelles n’y sont pas soumises.

L’irrecevabilité financière peut être soulevée à tout moment : i) le Bureau de l’Assemblée nationale examine la recevabilité des propositions avant leur dépôt, ii) pour les amendements en commission, cet examen est mené par le président de la commission saisie au fond et iii) pour les amendements en séance, il relève du Président de l’Assemblée nationale. En cas de doute, les présidents des commissions peuvent saisir le président de la commission des finances sur les aspects de recevabilité financière. Le contrôle de la recevabilité et la correction des amendements qui peut en découler prémunissent les parlementaires d’une censure du Conseil constitutionnel.

La charge publique doit être directe et certaine, elle est constituée même si elle est éventuelle ou facultative : augmentation ou création d’une subvention, fléchage d’une recette vers une dépense, ouverture ou renforcement des droits des administrés, fixation à une entité publique d’un seuil minimal d’investissements, création d’un nouvel organe public ou ajout de missions à une entité publique existante, amélioration de la rémunération d’agents publics, création de nouvelle plate-forme numérique ou de logiciel compte tenu de leur coût de développement…

Le rapport mentionne les cas où la charge n’est pas constituée. Un amendement est recevable si les conséquences financières de l’amendement ne sont pas son objet principal mais simplement un effet induit de sa mise en œuvre. C’est le cas des expérimentations, ou encore des dispositions qui visent à alourdir ou créer des peines d’emprisonnement pour un crime ou un délit.

Une diminution de ressources doit être gagée pour que la proposition ou l’amendement soit recevable. C’est le droit existant qui est pris en compte et la commission des finances juge recevable systématiquement l’alourdissement de la fiscalité. Cependant tout allègement pour les contribuables – diminution du taux ou de l’assiette, diminution du montant des cotisations et contributions sociales perçues –, doit être gagé même si l’effet est éventuel ou facultatif, de même que l’approfondissement d’une dépense fiscale : étendre un taux réduit de TVA, créer une exonération d’impôt, rendre plus favorable les dispositifs zonés avec des avantages fiscaux, les crédits d’impôts, les dégrèvements.

Ne sont pas considérés comme des pertes de recettes les modifications des règles de procédure fiscale, ni l’allègement des amendes, sanctions et pénalités, celles-ci n’étant pas considérées strictement comme des recettes publiques.

Le gage, que seul le gouvernement peut lever, doit être prévu dans le dispositif de l’amendement ou de la proposition de loi, et doit être pérenne, correctement affecté au profit de la personne (Etat, collectivité, sécurité sociale…) qui subit la perte de recettes proposée. L’annexe 4 du rapport donne des exemples de gage, comme la création d’une taxe additionnelle au profit de l’Etat.

L’annexe 1 du rapport détaille les statistiques de l’Assemblée nationale en matière de recevabilité financière sous la XVème législature : 8,4 % des 199 052 amendements déposés ont été déclarés irrecevables financièrement, soit plus de 16 000 sur cinq ans. De plus, le nombre d’amendements contrôlés par le Président de la commission des finances a doublé en 10 ans : sous la XIVème législature, 46 176 amendements ont été examinés et 7 844 ont été déclarés irrecevables, tandis que sous la XVème qui s’achève, 97 413 amendements sont été examinés et 27 535 ont été déclarés irrecevables.

Le rapport de 2022 n’aborde pas plus que les précédents rapports les questions du respect des exigences de l’article 45 de la Constitution – cavalier législatif –, ni celles de l’article 41 – domaine de la loi. Toutefois, il évoque le contrôle du respect du domaine des lois de finances et de celui des lois de financement de la sécurité sociale, les cavaliers budgétaires et les cavaliers sociaux étant susceptibles d’être relevés tant au cours de leur examen par le Parlement qu’au cours de l’examen de tout autre projet ou proposition de loi. Les annexes 2 et 3 du rapport dressent à cet égard la liste des cavaliers budgétaires et sociaux censurés par le Conseil constitutionnel sous la XVème législature.
 
Notes
puce note (1) Assemblée nationale – Rapport d’information sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires et la recevabilité organique des amendements à l’Assemblée nationale (pdf)
 
 
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