Rapport de la Cour des comptes relatif à la gestion de la dette publique et l’efficience du financement de l’Etat par l’Agence France Trésor

Saisie par la Commission des finances de l’Assemblée nationale, la Cour des comptes a publié un rapport relatif à la gestion de la dette publique et l’efficience du financement de l’Etat par l’Agence France Trésor(1). Il ne s’agit pas d’un rapport analysant la soutenabilité de la dette mais sa gestion par les administrations publiques, et plus particulièrement par l’Agence France Trésor (AFT).

La dette des administrations publiques a augmenté de manière croissante depuis le début des années 2000 pour s’établir à 2 834 Mds€ au 30 septembre 2021, soit 116,3 points de PIB. La part de la dette de l’Etat représente 80%, soit 2 230 Mds€.

Le rapport relève que l’Etat couvre très majoritairement son besoin de financement en faisant appel aux marchés financiers (en émettant des titres de créances), contrairement aux collectivités territoriales qui recourent plutôt aux emprunts bancaires.

Le processus de désintermédiation financière a été engagé au cours des années 1990 et s’est poursuivi depuis, en particulier après la crise financière de 2008 avec le renforcement des contraintes prudentielles sur le système bancaire. Les titres de créances représentent 89% de la dette publique fin 2021 tandis que les crédits bancaires représentent 10%.

L’Agence France Trésor (AFT) est un service à compétence nationale placé sous l’autorité du ministre de l’économie, des finances et de la relance (MEFR) et rattaché à la direction générale du Trésor. Créée par un arrêté du 8 février 2001, elle assure à titre principal la gestion de la dette de l’État et pourvoit à ses besoins de trésorerie. L’AFT travaille avec un groupe de banques spécialisées en valeurs du Trésor qui achètent la dette sur le marché d’émission.

La stratégie d’émission de l’AFT est guidée par les principes de régularité, transparence et flexibilité qui permettent à l’Agence d’assoir sa crédibilité sur le marché d’émission. Elle veille à ce que les banques spécialisées achètent la dette française au meilleur prix pour le contribuable en échangeant régulièrement avec celles-ci sur les attentes de marché afin de calibrer au mieux les titres en termes de nature, maturité et volume.

L’AFT a innové pour élargir sa base d’investisseurs (et in fine émettre à meilleur coût) avec la création des obligations indexées sur l’inflation à la fin des années 1990 et celles des obligations vertes en 2017. La crise sanitaire a conduit à l’augmentation des besoins de financement (260 Mds € en 2020 contre 200Mds € en 2019). La maturité moyenne de la dette a augmenté et s’élève à 8,4 ans en 2021 et se situe au-dessus des principaux pays comparables.

La Cour des comptes estime que les principes opérationnels fonctionnent bien y compris en période de tensions.

Elle relève cependant que l’analyse stratégique sur laquelle s’appuie l’AFT pour prendre ses décisions gagnerait à être renforcée ainsi que sa communication au grand public (exemple : sur la question de l’allongement de la maturité moyenne de la dette).

Par ailleurs, le retrait probable progressif du soutien de l’Eurosystème fait émerger un nouvel enjeu, celui de consolider le lien avec les différents opérateurs de marchés. La Cour relève qu’aucune ligne directrice ni aucun cadre n’ont été établis pour donner un périmètre à l’action de l’AFT dans les années à venir. Plusieurs scénarios sont envisageables :

  • Le maintien de la situation actuelle : interventions ad hoc, sans forcément que les ressources ne soient mises en cohérence ex ante ;
  • La coordination renforcée au sein duquel l’agence jouerait un rôle prépondérant : circulation accrue de l’information, mise en place d’indicateurs de suivi, voire d’un cadre formel ;
  • L’établissement de nouvelles conventions de mandat.

La Cour formule ainsi cinq recommandations :

  • Poursuivre la centralisation de la trésorerie des organismes publics sur le compte du Trésor ;
  • Afin d’éclairer les arbitrages auxquels l’AFT est confrontée, approfondir l’analyse stratégique et effectuer chaque année une revue globale de la stratégie à présenter au comité stratégique en amont de l’élaboration du schéma de financement pour le PLF ;
  • Communiquer plus régulièrement sur les éléments structurants de la stratégie et notamment lorsque ceuxci sont dans le débat public; mettre en place un suivi de la coopération et des modalités d’échanges d’informations entre grands émetteurs publics et étudier la nécessité d’une formalisation de la coopération en précisant le rôle de coordinateur de l’AFT ;
  • Étudier la faisabilité et l’opportunité des scénarios d’extension du rôle de l’AFT au sein des émetteurs publics.
 
Notes
puce note (1) Rapport de la Cour des comptes - La gestion de la dette publique et l’efficience du financement de l’État par l’Agence France Trésor
 
 
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