Communication de la Commission : lignes directrices sur l’application du règlement 2020/2092 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union

Le 2 mars 2022, la Commission européenne a publié une communication portant les lignes directrices sur l’application du règlement 2020/2092 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union(1).

Le règlement 2020/2092 du 16 décembre 2020 est un des instruments visant à garantir le respect de l’Etat de droit, principe énoncé à l’article 2 du traité sur l’Union européenne (TUE), dans le préambule du TUE et dans la charte des droits fondamentaux de l’UE, principe sur lequel se fonde l’Union européenne.

Ce règlement crée un mécanisme de conditionnalité du versement des fonds de l’UE au respect de l’Etat de droit. Il vise ainsi à protéger le budget de l’Union contre "les violations des principes de l’État de droit qui portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte à sa bonne gestion financière ou à la protection des intérêts financiers de l’Union d’une manière suffisamment directe".

La Cour de justice de l’UE (CJUE) a rendu le 16 février 2022(2), un arrêt rejetant les recours en annulation de la Hongrie et la Pologne contre le règlement dit "conditionnalité" aux motifs que "(i) la base juridique utilisée est adéquate, (ii) le mécanisme adopté est compatible avec la procédure de sanction pour violation grave des valeurs visées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne prévue à l’article 7 TUE et respecte les limites des compétences attribuées à l’Union et que (iii) ce mécanisme respecte le principe de sécurité juridique."

A la suite de cet arrêt, la Commission présente des lignes directrices afin d’expliquer cinq aspects du règlement relatif à la conditionnalité :

  • les conditions d’adoption des mesures

La Commission rappelle que le règlement énonce une série de conditions devant être remplies pour engager la procédure constatant la ou les violations pertinentes des principes de l’Etat de droit : la constatation par la Commission (i) qu’au moins un des principes de l’Etats de droit a été violé dans un Etat membre ; (ii) que la violation concerne une des situations imputables à une autorité d’un État membre pertinentes pour la gestion financière du budget de l’UE et (iii) que la violation porte atteinte ou présente un risque sérieux de porter atteinte à cette bonne gestion financière.

La Commission rappelle que les articles du règlement ne définissent pas de manière exhaustive la notion d’Etat de droit (article 2) ou encore que la liste des actes, pratiques ou omissions des autorités publiques permettant de constater une violation de l’Etat de droit, est purement indicative (article 3).

Par ailleurs, il importe d’établir l’existence d’un lien suffisamment direct entre la violation des principes de l’État de droit constatée et ses effets, ou le risque sérieux de tels effets, sur la bonne gestion financière du budget de l’Union. La procédure ne devrait pas être engagée à l’égard de situations dans lesquelles ce lien apparaît purement hypothétique, trop incertain ou trop vague.

Lors de l’évaluation au cas par cas des affaires relatives à la bonne application du règlement, la Commission appliquera "une approche globale, proactive, fondée sur les risques et ciblée, visant à garantir l’application effective dudit règlement et, partant, à protéger le budget et les intérêts  financiers de l’Union."

  • le lien entre le règlement relatif à la conditionnalité et d’autres instruments

Lorsque la Commission constate qu’il existe des motifs raisonnables de considérer que les conditions pour enclencher la procédure sont remplies, elle vérifie, en amont, si d’autres mesures plus efficaces lui permettraient de  protéger le budget de l’Union. Pour cela, la Commission prend appui sur la législation sectorielle et "prendra en considération un ensemble ouvert de critères à appliquer compte tenu des circonstances propres à chaque situation."

Parmi ces critères, la Commission en cite deux : celui de la portée de l’effet de la violation ou du risque de violation sur le budget de l’Union et celui des types de recours disponibles et leur adéquation au cas d’espèce.

  • la proportionnalité des mesures à proposer au Conseil

Lorsque la Commission établit que les conditions d’application du règlement sont remplies, elle propose au Conseil des mesures proportionnées, sans aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif de protection du budget de l’Union. Pour cela, la Commission rappelle qu’elle prend en compte "la nature, la durée, la gravité et la portée des violations des principes de l’État de droit en cause" et en expose les caractéristiques. A titre d’exemple, concernant la durée, la Commission estime que plus la violation perdure ou se répète et  plus elle portera atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union, plus cela aura une incidence sur l’appréciation de la proportionnalité des mesures proposées par la Commission.

  • la procédure et le processus d’évaluation

Pour évaluer les violations des principes de l’Etat de droit, la Commission procède à "une évaluation qualitative approfondie au cas par cas, en tenant dûment compte des circonstances et des contextes spécifiques de chaque situation". Cela signifie que l’évaluation doit être notamment fondée sur des faits ou éléments concrets, en cohérence avec le principe de l’égalité de traitement entre les Etats membres, basée sur des éléments probants provenant de sources fiables etc.

  • la protection des droits des destinataires finaux ou des bénéficiaires

Lorsque la Commission engage une procédure ayant une incidence financière ou économique au sein d’un Etat membre (exemple : une suspension de paiement au titre d’un programme ou d’un fonds de l’Union), celle-ci doit veiller à ce que cette mesure ne se répercute pas sur les destinataires finaux ou bénéficiaires qui ont droit à de tels paiements. Ainsi, l’imposition de mesures ne modifie pas l’obligation des entités publiques en cause d’exécuter le programme ou le fonds, notamment d’effectuer les paiements en faveur des destinataires finaux ou des bénéficiaires. Si l’Etat membre refuse d’honorer ses paiements, le bénéficiaire doit d’abord saisir les autorités nationales compétentes de l’affaire. Si une telle action n’est pas disponible ou n’est pas efficace, le bénéficiaire doit en informer la Commission et, si possible, fournir des éléments de preuve pertinents à cet égard.

 
Notes
puce note (1) Lignes directrices de la Commission européenne sur l’application du règlement relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union
puce note (2) Lettre de la DAJ n° 334 du 24 février 2022 – Juridictions : Etat de droit et mesures de protection du budget de l’Union européenne – CJUE, C-156/21 et C-157/21, Hongrie et Pologne contre Parlement et Conseil
 
 
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