Réforme de la haute fonction publique : pour une gestion des ingénieurs par domaines de compétences – Rapport janvier 2022

Dans le cadre de la réforme de l’encadrement supérieur de l’État engagée en avril 2021, le rapport de janvier 2022 intitulé "Réforme de la haute fonction publique : pour une gestion des ingénieurs par domaines de compétences"(1) a vocation à formuler des préconisations pour décliner les principes de la réforme aux quatre corps techniques supérieurs de l’État, qui comptent environ 5 000 ingénieurs : les ingénieurs des mines (IM), les ingénieurs de l’armement (IA), les ingénieurs des ponts, eaux et forêts (IPEF) et les administrateurs de l’institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

La mission formée par trois membres issus respectivement du Conseil d’Etat, de la Cour des comptes et de l'Inspection générale des finances s’est d’abord efforcée d’appréhender les besoins actuels et futurs de l’État en compétences techniques et la manière dont les corps techniques répondent à ces besoins (partie 1). Elle propose, ensuite, un état des lieux des corps actuels : attractivité, diversité, mobilité, etc. (partie 2). Partant de ces constats, la mission établit un ensemble de recommandations structurelles (partie 3). Enfin, elle précise la déclinaison opérationnelle de ces recommandations dans trois scénarios statutaires et propose un bilan comparatif de ces scénarios (partie 4).

Partie 1 : l'État aura à l'avenir un besoin d'ingénieurs de haut niveau auquel les corps techniques actuels, bien qu'historiquement efficaces, ne répondent aujourd’hui qu'imparfaitement, faute d'une gouvernance adaptée

Le système traditionnel de formation des grands corps techniques issus majoritairement de l'École polytechnique, a historiquement répondu avec efficacité au besoin de l’Etat de recruter des ingénieurs fonctionnaires de haut niveau. Pour autant le système n’a pas su s’adapter aux évolutions profondes et rapides auxquelles il est confronté et répond plus qu’imparfaitement aux besoins de compétences techniques de l’Etat, les révolutions numérique, climatique, quantique, biologique réclamant des compétences techniques et scientifiques adéquates.

La mission a tenté de dresser une liste de sept domaines de compétences dont l'État aura besoin dans la durée : armement et espace - données, statistiques et économie quantitative - énergie et industries de la décarbonation - environnement, climat et alimentation - infrastructures et aménagement - technologies de l'information et du numérique - santé.

Selon la mission, le principal problème est un défaut d'articulation entre, d'une part, la politique de recrutement, de formation et de gestion des carrières et, d'autre part, les anticipations de besoins, elles-mêmes défaillantes du fait d’un manque de vision prospective globale.

Partie 2 : si le recrutement dans les grands corps techniques est de très bon niveau, la diversité et la mobilité restent insuffisantes, tandis que la qualité de la gestion personnalisée et le niveau des rémunérations sont hétérogènes

Centré sur l’École polytechnique, le recrutement des corps techniques reste de très bon niveau, mais la diversité, dans ses multiples dimensions (sociale, géographique, de sexe, de formation) est insuffisante au sein des corps. Le taux de féminisation des corps s’élève à 16 % pour le corps des ingénieurs des mines, 32 % pour les IPEF, 32 % pour les corps de l’INSEE et 13 % pour les ingénieurs de l’armement. En outre, après une formation initiale spécialisée, les jeunes ingénieurs suivent un parcours de carrière marqué par un degré de mobilité inégal selon les corps. Par exemple, la mobilité interministérielle est forte tant pour les administrateurs de l’INSEE (plus de 70 % des administrateurs de l’INSEE accomplissent une ou plusieurs mobilités interministérielles, principalement au sein des services statistiques ministériels - SSM) que pour les ingénieurs des mines (entre 50 et 60 %), mais elle est plus faible chez les ingénieurs de l’armement (entre 10 à 30 % selon les promotions).

La qualité de la gestion personnalisée, tant des compétences que des parcours individuels, est variable selon les corps. Le corps des ingénieurs des mines bénéficie de la gestion personnalisée la plus efficace. Son gestionnaire, le conseil général de l’économie (CGE), s’appuie sur une équipe des ressources humaines, spécialement dédiée à la gestion du corps, et sur des outils adaptés (comme l’annuaire numérique). La taille limitée des effectifs du corps facilite une connaissance fine de tous ses membres. En revanche, elle est par construction conservatrice et laisse peu de place à l’anticipation et à la prise en compte de l'évolution des besoins de l'État. Les corps des ingénieurs de l’INSEE et de l’armement dépendent d'un employeur principal (respectivement l’INSEE et la Direction Générale de l’Armement), qui est aussi leur gestionnaire, ce qui permet une adéquation fine aux besoins de l’Etat. La mission relève que la gestion du corps de l’IPEF est quasi-unanimement jugée comme la moins performante, les acteurs impliqués dans sa gestion étant trop nombreux.

Enfin, si l’analyse comparée des quatre corps met en évidence peu de différences statutaires, la mission a pu constater des écarts dans les pratiques ministérielles de rémunération, qui constituent un frein à la mobilité. Par comparaison, un administrateur civil perçoit, en moyenne, une rémunération plus forte que les ingénieurs en début de carrière mais voit son avantage s’effacer avec le temps, pour finalement présenter, en fin de carrière, un écart défavorable vis-à-vis de trois corps d’ingénieurs sur quatre (- 14 % par rapport aux ingénieurs des mines).

Partie 3 : des évolutions profondes sont nécessaires pour répondre aux besoins de l’État tout en renforçant l’attractivité des carrières d’ingénieur

Pour garantir une réponse satisfaisante aux besoins de l'État comme aux attentes des intéressés, la mission recommande de structurer la gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, ainsi que la gestion individuelle et collective des ingénieurs de l'État par "domaines de compétences" alignés sur la classification des besoins identifiés en première partie du rapport.

Afin d’éviter que les domaines ne se constituent en silos métiers et n’assignent à vie les ingénieurs à un univers clos, il importe de coiffer le dispositif d’un responsable identifié, et d’une gouvernance transversale, placée auprès du Premier ministre, chargée d’animer la communauté des responsables de domaines. Le rapport propose également de remplacer les voies d'accès externes réservées à certaines écoles par un concours externe unique, ouvert à l’ensemble des ingénieurs diplômés et d’imposer au recrutement une limite maximale de deux tiers des effectifs pour un même sexe.

Parmi les 33 recommandations, il est proposé de créer une nouvelle voie de recrutement "ingénieurs expérimentés", ouverte aux personnes présentant une expérience professionnelle d’au moins sept ans dans le secteur privé ou public et de prévoir un niveau d'intégration dans le corps prenant en compte cette expérience professionnelle.

Partie 4 : la mission s’est attachée à décliner opérationnellement ses 33 recommandations dans trois scénarios suggérés par sa lettre de mission

Scénario 1 : maintien des quatre corps techniques : Une gouvernance inter-corps est mise en oeuvre pour assurer la coordination entre les corps. Ce scénario présente l’avantage de nécessiter un travail de réforme moindre, mais risque de ne pas atteindre les objectifs de décloisonnement des parcours et de suppression de certains silos ministériels et la possibilité de coexistence de quatre corps limite les possibilités de mutualisation.

Scénario 2 : création d’un corps commun, le corps des ingénieurs de l’État : Ce scénario présente l’avantage de faciliter la coordination entre domaines par l’existence d’un chef de corps et d’une organisation uniques mais emporte un risque non négligeable de perte d’attractivité, du fait de l’inconnu entourant le nouveau corps, par comparaison avec la notoriété des corps existants. La taille de ce corps fait par ailleurs reposer sur le bon fonctionnement des domaines le succès de la réforme alors qu'il existe par ailleurs un risque réel que les domaines n’acquièrent pas la légitimité nécessaire à la gestion proactive des carrières.

Scénario 3 : intégration dans le corps des administrateurs de l’État : Ce scénario a pour avantage d’offrir un cadre statutaire unique à l’ensemble, ou presque, de la haute fonction publique d’État. Il comporte néanmoins un risque encore plus fort de perte d’attractivité et nécessite une réécriture complète du statut des administrateurs de l’État, qui vient d’être mis au point, afin d’instituer un régime de recrutement, de formation et de gestion différencié pour les ingénieurs. L’hétérogénéité de gestion, au sein d’un même corps, peut également poser un problème d’acceptabilité. Enfin, le risque d’échec de la mise en place de la structuration par domaine est très fort, du fait de son caractère singulier au sein du corps des administrateurs de l’État. Selon le rapport, quel que soit le scénario retenu, les travaux à mener sur le plan statutaire et organisationnel nécessiteront la mise en place par le Premier ministre d’une équipe projet dédiée, disposant d’un cahier des charges clair, les décisions prises par le Gouvernement devraient être mises en œuvre au plus tard en 2023.
 
Notes
puce note (1) Rapport au Premier ministre sur les grands corps techniques de l’État - Réforme de la haute fonction publique : pour une gestion des ingénieurs par domaines de compétences
 
 
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