Etat de droit et mesures de protection du budget de l’Union européenne – CJUE, C-156/21 et C-157/21, Hongrie et Pologne contre Parlement et Conseil

Saisie par la Hongrie et la Pologne de deux recours en annulation(1 et 2) contre le règlement du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union(3) lequel subordonne le bénéfice des financements issus du budget au respect par les Etats membres des principes de l’Etat de droit, dans le cadre d’une procédure accélérée à la demande du Parlement européen, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a rejeté, en Assemblée plénière, les recours de ces pays aux motifs que (i) la base juridique utilisée est adéquate, (ii) le mécanisme adopté est compatible avec la procédure de sanction pour violation grave des valeurs visées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne (TUE) prévue à l’article 7 TUE(4) et respecte les limites des compétences attribuées à l’Union et que (iii) ce mécanisme respecte le principe de sécurité juridique.

1. Sur la base juridique adéquate du règlement attaqué

Alors que la Hongrie et la Pologne soutenaient que le règlement n’établissait pas de “règles financières“ au sens de l’article 322, paragraphe 1, sous a) du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE)(5), visé par le règlement, la Cour remarque que, d’une part, les articles 310 et 315 à 317 TFUE, qui font référence à cet article, présentent tous des liens avec l’exécution du budget de l’Union et que le mécanisme de conditionnalité peut relever de cette notion dès lors qu’il institue, pour bénéficier de financements issus du budget de l’Union, une conditionnalité horizontale qui est liée au respect par un État membre de la valeur de l’Etat de droit que contient l’article 2 TUE.

Par ailleurs, elle relève que le mécanisme prévu ne peut être engagé par la Commission que lorsque cette institution constate qu’il existe des motifs raisonnables de considérer non seulement que des violations des principes de l’Etat de droit ont lieu dans un État membre, mais surtout que ces violations portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection de ses intérêts financiers, d’une manière suffisamment directe.

Ainsi, elle considère que la base juridique utilisée est adaptée dès lors que le règlement vise, d’une part, à protéger le budget de l’Union contre les atteintes à ce dernier susceptibles de découler de violations des principes de l’État de droit dans un État membre et, d’autre part, à préserver les intérêts légitimes des bénéficiaires et non pas à sanctionner, en soi, de telles violations.

2. Sur la compatibilité du mécanisme adopté avec l’article 7 TUE et le respect des limites des compétences attribuées à l’Union

Répondant aux moyens de la Hongrie et de la Pologne tirés du contournement supposé de la procédure prévue à l’article 7 TUE et d’incompétence de l’Union, la Cour rappelle que les valeurs que contient l’article 2 TUE ont été identifiées et sont partagées par les États membres. Le respect par un État membre de ces valeurs constitue une condition pour la jouissance de tous les droits découlant de l’application des traités à cet Etat membre et ne saurait être réduit à une obligation à laquelle un Etat candidat est tenu en vue d’adhérer à l’Union et dont il pourrait s’affranchir après son adhésion.

En outre, elle relève que le budget de l’Union est l’un des principaux instruments permettant de concrétiser, dans les politiques et les actions de l’Union, le principe de solidarité, mentionné à l’article 2 TUE, lequel constitue lui-même l’un des principes fondamentaux du droit de l’Union et, d’autre part, que la mise en œuvre de ce principe, au moyen de ce budget, repose sur la confiance mutuelle entre les Etats membres dans l’utilisation responsable des ressources communes inscrites audit budget.

Par ailleurs, la Cour souligne qu’outre la procédure prévue à l’article 7 TUE et conformément au principe d’attribution des compétences consacré à l’article 5, paragraphe 2, TUE, ainsi qu’au principe de cohérence des politiques de l’Union prévu à l’article 7 TFUE, de nombreuses dispositions des traités, fréquemment concrétisées par divers actes de droit dérivé, confèrent aux institutions de l’Union la compétence d’examiner, de constater et, le cas échéant, de faire sanctionner des violations des valeurs que contient l’article 2 TUE commises dans un État membre.

Enfin, rappelant que le législateur de l’Union ne saurait instaurer, sans violer l’article 7 TUE, une procédure parallèle à celle prévue à cette disposition, qui aurait, en substance, le même objet, poursuivrait le même objectif et permettrait l’adoption de mesures identiques, tout en prévoyant l’intervention d’autres institutions ou des conditions matérielles et procédurales différentes de celles prévues par cette disposition, la Cour relève dans ce cadre que la procédure prévue à l’article 7 TUE et le mécanisme de conditionnalité prévu par le règlement ont notamment un objet et une finalité différente.

3. Sur le respect du principe de sécurité juridique

Alors que la Hongrie et la Pologne soutenaient que la notion d’“État de droit“ ne se prête pas à une définition précise du fait de son caractère plus politique que juridique et ne peut faire l’objet d’une interprétation uniforme, en raison de l’obligation de respecter l’identité nationale de chacun des Etats membres, la Cour rappelle que l’article 2 TUE ne constitue pas une simple énonciation d’orientations ou d’intentions de nature politique, mais contient des valeurs qui relèvent de l’identité même de l’Union en tant qu’ordre juridique commun, valeurs qui sont concrétisées dans des principes contenant des obligations juridiquement contraignantes pour les États membres.

Or, même si, ainsi qu’il ressort de l’article 4, paragraphe 2, TUE, l’Union respecte l’identité nationale des États membres, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, de sorte que ces États disposent d’une certaine marge d’appréciation pour assurer la mise en œuvre des principes de l’État de droit, il n’en découle nullement que cette obligation de résultat peut varier d’un État membre à l’autre. En effet, tout en disposant d’identités nationales distinctes, inhérentes à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, que l’Union respecte, les États membres adhèrent à une notion d’“État de droit“ qu’ils partagent, en tant que valeur commune à leurs traditions constitutionnelles propres, et qu’ils se sont engagés à respecter de manière continue.

Par ailleurs, la Cour souligne que s’il est certain que le règlement ne détaille pas les principes de l’État de droit qu’il mentionne, il n’en demeure pas moins qu’il rappelle que les principes de légalité, de sécurité juridique, d’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif, de protection juridictionnelle effective et de séparation des pouvoirs, composants inhérents à l’Etat de droit, ont fait l’objet d’une jurisprudence abondante de la Cour.

En outre, elle relève que le règlement permet seulement à la Commission et au Conseil, soumis à des exigences procédurales strictes dont la consultation de l’Etat membre concerné, d’examiner des situations ou des comportements qui sont imputables aux autorités de cet Etat membre et qui apparaissent pertinents pour la bonne exécution du budget de l’Union.

De même, elle souligne que le règlement prévoit que l’évaluation de violations des principes de l’État de droit doit être objective, impartiale et équitable et, qu’avant toute adoption de mesures de protection de l’Etat de droit, qui doivent être strictement proportionnées à l’incidence de la violation constatée sur le budget de l’Union, un lien réel doit être établi entre une violation de l’un de ces principes et une atteinte ou un risque sérieux d’atteinte à la bonne gestion financière de l’Union ou à ses intérêts financiers.

Enfin, elle rappelle que le respect de l’ensemble de ces obligations est soumis à un contrôle juridictionnel entier par la Cour.

Ainsi, la Cour considère que les États membres sont à même de déterminer avec suffisamment de précision le contenu essentiel ainsi que les exigences découlant de chacun des principes énumérés par le règlement lequel satisfait aux exigences du principe de sécurité juridique.
 
Notes
puce note (1) CJUE, C-156/21, Ass. plénière, 16 février 2022, Hongrie contre Parlement et Conseil (pdf)
puce note (2) CJUE, C-157/21, Ass. plénière, 16 février 2022, Pologne contre Parlement et Conseil (pdf)
puce note (3) Règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union (pdf)
puce note (4) Traité sur l’Union européenne (pdf)
puce note (5) Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (pdf)
 
 
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