Publication par la Cour des comptes d’un rapport sur le revenu de solidarité active (RSA)

La Cour des comptes a publié le 13 janvier 2022 un rapport d’évaluation de politique publique relatif au revenu de solidarité active (RSA)(1).

Cette évaluation pilotée par une formation inter-juridictions rassemblant la Cour des comptes et dix chambres régionales et territoriales des comptes, s’appuie sur des investigations nationales et des enquêtes menées en exploitant de nombreuses bases de données locales dans neuf départements dont chacun illustre une situation spécifique : l’Allier, l’Aude, le Bas-Rhin, la Gironde, l’Ille-et-Vilaine, la Martinique, le Pas-de-Calais, la Réunion et la Seine-Saint-Denis.

Après avoir rappelé l’origine du cadre financier et institutionnel du RSA, le rapport répond à une série de quatre questions permettant d’évaluer les résultats effectifs du dispositif, c’est-à-dire d’estimer dans quelle mesure le RSA répond aux objectifs qui lui ont été assignés.

Le RSA a été créé par la loi du 1er décembre 2008(2), en remplacement du RMI (revenu minimum d’insertion) visant à faire des revenus du travail "le principal rempart contre la pauvreté", selon les termes de son exposé des motifs. L’objectif du dispositif était d’assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence afin de lutter contre la pauvreté (objectif n°1), d’encourager l’exercice ou le retour à une activité professionnelle (objectif n°2) grâce à un accompagnement adapté, conçu comme un droit et un devoir pour le bénéficiaire comme l’organisme d’accompagnement (objectif n°3).

Le cadre complexe dans lequel évolue le RSA associe un grand nombre d’acteurs (financeurs, décideurs, opérateurs) : si l’Etat définit le cadre légal et règlementaire du dispositif (le RSA est un dispositif national de solidarité), la gestion et le financement sont décentralisés et reviennent aux départements, chefs de file territoriaux de l’action sociale. L’instruction des demandes est réalisée notamment par les caisses d’allocations familiales (CAF) avec l’aide d’organismes, notamment Pôle emploi. Le nombre d’allocataires a doublé entre 2009 et 2019 et la dépense publique annuelle totale atteint 15 milliards d’euros en 2019.

Le rapport explore un certain nombre de questions.

  1. Le RSA bénéficie-t-il aux personnes auxquelles il est destiné (question du non-recours et du versement à bon droit) ?

Ayant vocation à s’adresser à l’ensemble de la population en âge de travailler, dès 25 ans, le non-recours au RSA est d’environ 30% de la population cible. En ce qui concerne l’accompagnement - en contrepartie de l’aide monétaire et de l’accompagnement reçu, le bénéficiaire doit s’engager à réaliser des démarches en vue de son insertion sociale et professionnelle -  60% des bénéficiaires soumis aux "droits et devoirs" n’en disposent pas. Seuls 8 allocataires sur 10 ont été effectivement orientés vers un organisme d’accompagnement, et parmi eux, seule la moitié a signé un contrat. Ainsi, le RSA bénéficie insuffisamment aux personnes auxquelles il est destiné.

  1. Dans quelle mesure le RSA permet-il de sortir de la pauvreté (objectif n°1) ?

Le rapport relève que le RSA ne permet pas à lui seul de sortir de la pauvreté, bien qu’il protège ses bénéficiaires de la très grande pauvreté. 65% des bénéficiaires du RSA (dont le montant est de 565 euros par mois) vivent sous le seuil de pauvreté monétaire (de 1063 euros par mois selon une étude de l’INSEE de 2018). La politique du RSA reflète le choix qui a présidé à sa création selon lequel c’est l’exercice d’une activité rémunérée qui doit éloigner durablement les personnes de la pauvreté, la solidarité nationale ne jouant qu’un rôle de filet protecteur.

  1. Dans quelle mesure le RSA facilite-t-il l’accès à l’emploi (objectif n°2) ?

Le mécanisme d’intéressement du RSA (le bénéficiaire voit son allocation diminuer non plus du total de ses revenus du travail mais de 38% seulement) a permis d’augmenter le niveau de la reprise d’une activité professionnelle (activité partielle par exemple) pour le public ciblé. En revanche, en matière d’accès effectif à l’emploi, les difficultés restent importantes. Le taux de retour à l’emploi des bénéficiaires du RSA est de 3,9 % par mois en 2019, très inférieur à la moyenne des demandeurs d’emploi (8,2 %) et les sorties en emploi sont plus précaires.

  1. L’accompagnement est-il réel et efficace (objectif n°3) ?

L’orientation vers un organisme d’accompagnement n’est pas réalisée pour 18 % des allocataires et le délai d’orientation est de 95 jours en moyenne (conte 2 mois inscrit dans la loi). De graves lacunes sont constatées dans le cadre de l’accompagnement social et socio-professionnel. Le contrat d’engagement réciproque (CER), qui est supposé être l’outil central de l’accompagnement, est signé par seulement 50% des allocataires et peu suivi. L’accompagnement par Pôle emploi est plus structuré mais se révèle peu convaincant sur son contenu réel.

Au terme des travaux réalisés, le constat de la Cour des comptes est mitigé. Deux succès sont à noter : la protection des bénéficiaires contre la grande pauvreté et la suppression des trappes à inactivité. Trois faiblesses sont relevées : une atteinte insuffisante du public cible ; une faiblesse de l’accompagnement et de la contractualisation et un accès difficile à l’emploi.

La Cour formule 17 recommandations, notamment portant sur :

  • le versement de l’allocation (engager une expérimentation pour automatiser la  notification d’éligibilité au RSA) ;
  • l’accompagnement et les parcours (réaliser un diagnostic précis et complet de la situation des personnes et  de  leurs  besoins  avant  de  les  inscrire  dans  des  types d’accompagnement de durée et d’intensité différentes) ;
  • les droits et les devoirs (contractualiser  systématiquement  les  engagements  de  l’organisme d’accompagnement  et  du  bénéficiaire,  sous  la  forme  d’actions précises, mesurables et opposables) ;
  • la gouvernance et le financement du dispositif (réformer  le  dispositif  de  financement  du  RSA  en  privilégiant  le transfert aux départements de ressources durables).
 
Notes
puce note (1) Rapport de la Cour des comptes sur le revenu de solidarité active
puce note (2) Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion
 
 
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