Rapport du Comité d’évaluation des ordonnances travail (décembre 2021)

Le comité d'évaluation des ordonnances travail a publié un rapport, piloté par France Stratégie (1), afin de rendre compte des enseignements identifiés à ce stade sur la mise en œuvre des ordonnances du 22 septembre 2017 qui réforment en profondeur le cadre du dialogue social et des relations de travail en France. En effet, la loi 2017-1340 du 15 septembre 2017 (2) ayant habilité le gouvernement à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, les cinq ordonnances suivantes ont été publiées au Journal Officiel du 23 septembre 2017 :

- Ordonnance 2017-1385 du 22 septembre 2017 relative au renforcement de la négociation collective (3)
- Ordonnance 2017-1386 du 22 septembre 2017 relative à la nouvelle organisation du dialogue social et économique dans l’entreprise et favorisant l’exercice et la valorisation des responsabilités syndicales (4) 
- Ordonnance 2017-1387 du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail (5)
- Ordonnance 2017-1388 du 22 septembre 2017 portant diverses mesures relatives au cadre de la négociation collective (6)
- Ordonnance 2017-1389 du 22 septembre 2017 relative à la prévention et à la prise en compte des effets de l’exposition à certains facteurs de risques professionnels et au compte professionnel de prévention (7).

Les principales dispositions portent sur la fusion des instances représentatives du personnel (comité d’entreprise, délégués du personnel et CHSCT) au sein d’un comité social et économique, la mise en place d’un barème d’indemnités prudhommales, la réduction du délais pour saisir le Conseil de prud’hommes en cas de contestation d’un licenciement, l’instauration d’une rupture conventionnelle collective, la modification des règles de négociation collective et du compte professionnel de prévention.

Pour présenter les enseignements issus des travaux du comité, le rapport est articulé en trois parties.

La première partie est consacrée à l'examen des dispositions qui relèvent de la transformation du cadre du dialogue social avec, d'une part, l'analyse de la mise en œuvre des Comités sociaux et économiques et de leur fonctionnement et, d'autre part, celle des effets des ordonnances sur la négociation collective au niveau des entreprises et des branches.

La deuxième partie analyse les mesures liées plus particulièrement aux dimensions de gestion de l'emploi et de son ajustement aux besoins économiques, avec le suivi des accords spécifiques de gestion de l'emploi créés par les ordonnances (Accord de Performance Collective et Rupture Conventionnelle Collective) d'une part, et la mise en œuvre du barème d'indemnité des licenciements sans cause réelle et sérieuse d'autre part.

La troisième partie, de nature différente, renvoie à la poursuite des travaux du Comité. Elle rend compte de réflexions menées sein du comité sur les façons d'appréhender la qualité du dialogue social, et expose plus largement les pistes de travaux quantitatifs et qualitatifs qui restent à explorer pour mener l'évaluation de cette réforme.

I - Sur le nombre des comités sociaux et économiques (CSE) et l’évolution des accords collectifs conclus avec des élus ou par référendum : La mise en œuvre en œuvre des CSE se fait progressivement. Si la date limite fixée initialement pour l’instauration des CSE était le 31 décembre 2019, la mise en œuvre s’est poursuivie au-delà et a été parfois décalée en raison de la crise sanitaire.

En 2019, 41 % des entreprises de 10 salariés et plus, représentant 79 % des salariés du champ, étaient couvertes par au moins une (ancienne ou nouvelle) instance représentative. Au 31 décembre 2020, on dénombrait près de 90 000 CSE créés et près de 49 000 situations de carences (absence de candidats aux élections professionnelles pour mettre en place des instances).

En matière de santé, sécurité et condition de travail, du fait de leur caractère facultatif dans les entreprises de 50 à 300 salariés (contrairement aux anciens CHSCT obligatoires dès 50 salariés), la couverture globale des salariés par les CSSCT dédiées est en recul : elle est de 46 % dans les entreprises de 10 salariés ou plus en 2019, contre les trois quarts en 2017.

Le nombre d’accords ou avenants conclus avec des élus membres d’instances telles que le CSE ou des salariés mandatés progresse de façon significative et continue depuis 2016-2017 : on passe de moins de 2 000 accords entre 2014 et 2016 à 7 000 en 2019 et plus de 9 000 en 2020. De même, le nombre de nouveaux types d’accords créés par les ordonnances, les accords de performance collective et de ruptures conventionnelles collectives, montre une utilisation de ces dispositifs par les entreprises.

II – Le rapport porte également au regard d’éléments plus qualitatifs, une appréciation sur l’impact des ordonnances : En termes de rationalisation du dialogue social, la diminution du nombre de mandats a touché différemment les entreprises selon leur taille : alors qu’elle a eu peu d’effets dans les plus petites (qui disposaient déjà de peu d’élus avant) ou dans celles qui avaient déjà des instances fusionnées (délégations uniques du personnel), elle paraît plus marquée dans les grandes entreprises et/ou celles à établissements multiples où l’on observe, également, une centralisation plus importante des CSE.

Selon le rapport, l’élargissement et la concentration sur le CSE d’un champ très vaste de sujets à aborder ne crée pas mécaniquement une meilleure articulation des enjeux stratégiques, économiques et sociaux, et peut constituer un élément de fragilisation de l’engagement des élus (surcharge de travail de représentation, difficultés de conciliation avec l’activité professionnelle, parfois renforcées pendant la crise en raison de la forte sollicitation des instances existantes, manque d’expertise sur l’ensemble des sujets, etc.).

En termes d’adaptabilité de la négociation collective, les accords conclus se distinguent des accords précédents par une proportion plus importante d’accords à durée déterminée alors que précédemment les accords à durée indéterminée étaient majoritaires. Ces accords traitent aussi plus souvent de la question de la rémunération (notamment l’ajustement des primes) que précédemment.

La possibilité donnée aux entreprises de conclure plus facilement des accords a permis d’adapter le temps de travail et une organisation des congés pendant la crise sanitaire. Cependant, la dynamique quantitative est en partie entretenue par différents dispositifs spécifiques créant une incitation dans certains cas transitoire (création des CSE, prolongation des mandats, prime exceptionnelle du pouvoir d’achat de 2019). Les dispositions spécifiques prévues pour permettre aux branches de négocier sur de nouveaux sujets (relatifs aux contrats de travail à durée déterminée ou sur les accords de méthode notamment) ou pour adapter les accords de branches aux PME sont peu utilisées pour l’instant et la compréhension de la dynamique reste à affiner tant dans son ampleur que dans son contenu.

Le barème d’indemnité des licenciements sans cause réelle et sérieuse est appliqué, dans les conseils de prud’hommes et les cours d’appel, malgré le débat juridique initial sur sa conformité au droit international. Le montant des indemnités versées est compris entre le plancher et le plafond du barème dans 90 % des cas.

Cependant, l’analyse des décisions des cours d’appel concernant des licenciements sans cause réelle et sérieuse montre qu’il aboutit bien à un resserrement des indemnités versées dans les limites de celui-ci. En cela, il concourt à l’objectif initial d’une plus grande prévisibilité du coût de ces licenciements pour les employeurs. La baisse est concentrée surtout sur les salariés ayant peu d’ancienneté – entre 2 et 5 ans.

Selon France Stratégie, on n’observe pas, à ce stade, de révolution culturelle évidente dans les pratiques de dialogue social. La période observée est encore largement celle d’une appropriation par la pratique, et d’une adaptation très progressive, et parfois difficile, des partenaires sociaux au nouveau cadre légal. Le besoin d’accompagnement et de formation des acteurs est renforcé par la diversité des compétences attribuées aux CSE.

Les travaux du comité ont vocation à se poursuivre et à être complétés grâce aux sources et données progressivement disponibles.
 
Notes
puce note (1) Rapport du Comité d’évaluation des ordonnances travail (décembre 2021)
puce note (2) Loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social
puce note (3) Ordonnance 2017-1385 du 22 septembre 2017 relative au renforcement de la négociation collective
puce note (4) Ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 relative à la nouvelle organisation du dialogue social et économique dans l'entreprise et favorisant l'exercice et la valorisation des responsabilités syndicales
puce note (5) Ordonnance n° 2017-1387 du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail
puce note (6) Ordonnance 2017-1388 du 22 septembre 2017 portant diverses mesures relatives au cadre de la négociation collective
puce note (7) Ordonnance 2017-1389 du 22 septembre 2017 relative à la prévention et à la prise en compte des effets de l’exposition à certains facteurs de risques professionnels et au compte professionnel de prévention
 
 
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