Etat de droit dans les contextes des états d’urgence sanitaire – Assemblée nationale - Rapport d’information – 28 octobre 2021

La crise sanitaire ayant mis en exergue la question de la protection de l’Etat de droit en raison notamment de la mise œuvre d’états d’urgence par la quasi-totalité des Etats membres de l’Union européenne, dans la continuité de son rapport d’octobre 2018 sur le respect de l’Etat de droit au sein de l’Union(1), l’Assemblée nationale a publié le 28 octobre 2021 un rapport relatif à l’Etat de droit spécifiquement dans les contextes des états d’urgence sanitaire(2).

En dépit de la difficulté à le définir juridiquement au niveau européen en raison de l’hétérogénéité des traditions nationales, le rapport dégage néanmoins plusieurs principes généraux commun constituant l’Etat de droit mentionné à l’article 2 du traité sur l’Union européenne (TUE)(3) tel que la légalité, la sécurité juridique, l’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif, l’indépendance et l’impartialité des juridictions, la séparation des pouvoirs et l’égalité devant la loi.

Or, la crise sanitaire a ravivé certaines inquiétudes quant au respect de l’Etat de droit concernant la protection des droits fondamentaux tels que la liberté de circulation et de réunion, le respect de la vie privée, la séparation des pouvoirs, le contrôle parlementaire et la situation de la presse.

Au travers d’une étude comparative de plusieurs Etats membres de l’Union (Hongrie, Pologne, Malte, Italie, Espagne, Roumanie, Pays-Bas, Suède et France), le rapport analyse les réponses que ces pays ont apportées à la crise sanitaire au regard du respect des principes de proportionnalité, de nécessité, de temporalité et d’efficacité.

Relevant tant une amplification de certaines situations préexistantes en matière de respect de l’Etat de droit dans certains Etats membres qu’une grande résilience au sein de la majorité d’entre eux ainsi que l’absence de coordination au niveau européen dans les réponses juridiques apportées à la crise conduisant à des modalités d’états d’urgence hétérogènes, le rapport souligne qu’aucun Etat membre n’a eu une réaction idéale, respectant à la fois l’objectif d’efficacité dans la lutte contre l’épidémie et de respect absolu des critères de l’Etat de droit.

Parmi les pays étudiés, le rapport constate que, en vue de faciliter le travail des pouvoirs exécutifs nationaux durant la crise, les parlements nationaux se sont dessaisis massivement à leur profit d’une partie de leurs prérogatives par voie de loi d’habilitation, d’ordonnance ou décret-loi. Néanmoins, il relève que les parlements de ces pays ont fait évoluer leur méthode de travail afin de continuer à contrôler à distance leurs exécutifs nationaux.

Concernant le rôle des collectivités territoriales, le rapport souligne une situation contrastée entre les Etats membres de l’Union examinés. Certains d’entre eux ont fortement limité les prérogatives de leurs collectivités territoriales tandis que d’autres leur ont octroyé plus de pouvoirs.

En revanche, si le service public de la justice a pu être également altéré temporairement, le rapport indique que le pouvoir judiciaire, hormis cas particuliers liés à certaines situations antérieures à l’épidémie, est demeuré un contrepouvoir majeur.

Outre l’examen de la limitation des libertés de circulation, de rassemblement et d’association qu’il qualifie de massive et nécessaire, le rapport compare les différentes mesures prises en matière de surveillance et de suivi des cas contacts et leur impact sur le respect de la vie privée et la protection des données.

Il relève en la matière une tentative d’encadrement européen par l’élaboration par la Commission européenne dès avril 2020 d’une boite à outils(4).

Le rapport relève que plusieurs mesures liées à la pandémie (restrictions d’accès aux conférences de presse, report de délai pour l’accès à des documents…) ont rendu le travail des journalistes plus difficile alors qu’il était primordial pour lutter contre la propagation de la désinformation. Six cent quarante-cinq violations de la liberté de la presse liées à la Covid ont été dénombrées en juillet 2021 par l’Institut de presse international. De même, les journalistes ont fait l’objet dans une forte proportion d’attaques physiques et verbales venant de particuliers, notamment lors de manifestations contre les mesures gouvernementales. Par ailleurs, le Conseil de l’Europe a relevé que, dans certains pays, il a été signalé que les autorités cherchaient à contrôler indûment les informations.

Constatant, d’une part, le caractère peu opérant des outils existants fournis par les articles 2 et 7(5) du TUE pour protéger l’Etat de droit et, d’autre part, le caractère régulier mais relativement superficiel du suivi par l’Union de la situation de l’Etat de droit, le rapport préconise d’étoffer le rapport annuel sur l’Etat de droit de la Commission européenne mis en place en 2020 et de mettre en œuvre concrètement le mécanisme de conditionnalité des fonds prévu par le règlement 2020/2092 du 16 décembre 2020(6).

Ainsi, il suggère que les prochains rapports annuels sur l’État de droit contiennent aussi bien une section spécifique identifiant les violations ou menaces de violation des principes de l’État de droit relevant du champ d’application de ce règlement, que des recommandations précises tendant à l’amélioration de la protection de l’Etat de droit et, enfin, un suivi de ces recommandations d’une année sur l’autre.

De plus, afin de renforcer les mesures de coordination des états d’urgence nationaux et de réaction face aux menaces sur l’Etat de droit, le rapport propose que la Commission européenne élabore une boîte à outils à destination des États membres pour s’assurer du respect de l’État de droit en situation de crise.

En outre, afin d’accroitre le contrôle des parlements nationaux sur les exécutifs, le rapport préconise la mise en place d’une coopération renforcée entre les parlements nationaux pour échanger sur leurs bonnes pratiques en la matière.

Enfin, afin de soutenir et protéger le secteur et la liberté de la presse en situation de crise, le rapport appelle à un allègement rapide des règles en matière d’aides d’État.
 
Notes
puce note (1) Assemblée nationale - Rapport d’information sur le respect de l’État de droit au sein de l’Union européenne – 10 octobre 2018 (pdf)
puce note (2) Assemblée nationale – Rapport d’information relatif à l’Etat de droit dans les contextes des états d’urgence sanitaire – 28 octobre 2021 (pdf)
puce note (3) Article 2 du traité sur l’Union européenne (pdf)
puce note (4) Recommandation (UE) 2020/518 de la Commission du 8 avril 2020 concernant une boîte à outils commune au niveau de l’Union en vue de l’utilisation des technologies et des données pour lutter contre la crise de la COVID-19 et sortir de cette crise, notamment en ce qui concerne les applications mobiles et l’utilisation de données de mobilité anonymisées
puce note (5) Article 7 du traité sur l’Union européenne (pdf)
puce note (6) Règlement 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union, les violations des principes de l’État de droit (pdf)
 
 
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