Rapport de la Cour des comptes “L’Etat et les associations de défense des consommateurs“

La Cour des comptes a publié, le 13 octobre 2021, un rapport sur l’Etat et les associations de défense des consommateurs(1). Cette publication est intervenue après réception par la Cour des comptes des réponses apportées par les ministres de la justice(2) et de l’économie, des finances et de la relance(3).

Dans la première partie de son rapport, la Cour revient sur la genèse du mouvement consumériste et le développement, souhaité et encouragé par l’Etat dès le début des années 1950, des associations de défense des consommateurs : celles-ci sont soumises depuis 1973 à un agrément tendant à identifier celles les plus engagées pour informer et conseiller les consommateurs et qui présentent des garanties d’indépendance suffisantes vis-à-vis des entreprises. Cet agrément leur permet en particulier d’exercer devant toutes les juridictions l’action civile relativement aux faits portant un préjudice direct ou indirect à l’intérêt collectif des consommateurs.

Actuellement, 15 associations sont agréées et bénéficient, d’une part, de subventions versées par la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) en charge de la régulation concurrentielle et du contrôle des marchés et, d’autre part, de l’appui de l’Institut national de la consommation (INC), centre de ressources et d’expertise pour les associations agréées. Tout en justifiant par leur faiblesse l’absence de détails des montants considérés dans les documents budgétaires, la Cour des comptes reconnaît néanmoins l’existence d’une information limitée sur les moyens consacrés aux différents acteurs.

Selon la Cour, à l’instar des constatations déjà formulées dans un rapport de 2009 de la conseillère d’Etat Dominique Laurent, à la suite d’une mission confiée par le secrétaire d’Etat chargé de la consommation de l’époque(4), le mouvement associatif est essentiel pour la défense des consommateurs. Cependant, il présente d’importantes faiblesses du fait du grand nombre d’associations trop dépendantes, pour certaines, des subventions de l’Etat et du caractère peu exigeant des critères de l’agrément et cela en dépit de certaines évolutions, telles que le second agrément, l’action de groupe et la réforme de l’INC, qui n’ont finalement pas produit les résultats escomptés.

En effet, alors que le second agrément appelé également “reconnaissance spécifique“, créé en 2009, avait pour objectif d’inciter les associations à se regrouper afin de disposer de sièges de droit au sein du Conseil national de la consommation(CNC), consulté par les pouvoirs publics sur les orientations de leurs politiques concernant les consommateurs, il a eu pour effet de renforcer la concurrence entre les associations dans le contexte de la baisse continue des subventions de l’Etat. Fin 2020, seules cinq associations bénéficiaient de ce second agrément.

Par ailleurs, la possibilité depuis 2014 pour les associations d’engager une action de groupe, qui a été utilisée quinze fois en huit ans, fait l’objet de critiques par les acteurs du secteur tant sur la longueur des procédures que sur leur coût élevé. Dès lors, la Cour appelle à procéder aux réexamens des dispositions sur l’action de groupe de la loi du 17 mars 2014(5) à l’aune de celles de la loi du 18 novembre 2016 sur la justice au XXIème siècle(6) afin de favoriser le développement de cette procédure.

Enfin, la Cour confirme le constat d’échec de la réforme de l’INC qu’elle avait déjà formulé dans son rapport particulier de décembre 2016(7) soulignant à nouveau tout particulièrement une tension ancienne et persistante du caractère dual de l’activité de l’INC en raison des hésitations stratégique de la tutelle et des faiblesses de son activité d’aide aux associations.

Dans la seconde partie de son rapport, la Cour des comptes souligne (i) la faiblesse du pilotage du mouvement consumériste par la DGCCRF qui ne tire pas suffisamment parti des complémentarités possibles entre l’action des associations agréées et celle des administrations, (ii) le vieillissement des dispositifs d’agréments pourtant nécessaires et (iii) un financement “déconnecté“ de l’activité des associations dans un contexte budgétaire contraint et une évaluation insuffisante de cette activité et de ce financement.

Concernant le pilotage par la DGCCRF, la Cour relève que l’abondance et la nature des indicateurs d’activité définis par la DGCCRF illustrent son indécision quant au rôle qu’elle souhaite confier aux associations, liée notamment à des objectifs parfois incohérents, voire contradictoires et des attentes non formalisées.

Or, la politique de protection du consommateur fait face à l’essor de nouveaux enjeux comme le développement d’applications mobiles d’informations, l’expansion de sites de comparaison ou même de tests ou le développement des “influenceurs“ sur les réseaux sociaux. Ces enjeux pourraient être de nature à remettre en question le modèle actuel de la politique de défense des intérêts du consommateur, qui repose principalement sur des institutions (associations et INC) dont l’audience et les canaux de communication sont relativement limités.

Par ailleurs, l’activité de la DGCCRF et des associations agréées est amenée à évoluer du fait de la place du niveau européen dans la définition des normes en matière de consommation et de l’internationalisation de ces enjeux. Par suite, la Cour recommande d’établir un plan d’action pluriannuel pour favoriser une meilleure complémentarité entre les actions des associations de défense des consommateurs et celles des services de la DGCCRF. La Cour souligne néanmoins que la DGCCRF s’est déjà fixée comme objectif dans son plan stratégique 2020-2025 de “rénover la relation avec les consommateurs et les entreprises“, de renforcer celles avec l’INC et les associations, de “supprimer les doublons et clarifier les rôles“ entre elles et l’INC en matière d’information des consommateurs et de fluidifier les échanges entre les consommateurs, les associations et ses propres services pour faciliter l’information et le traitement des problèmes rencontrés par les consommateurs.

Prenant acte du caractère nécessaire qui est reconnu aux agréments tant par les associations que par la DGCCRF, la Cour des comptes relève cependant qu’ils reposent dans un périmètre figé depuis trop longtemps, sur un processus essentiellement déclaratif et sont soumis à des contrôles purement formels dont l’efficacité est difficile à appréhender ; ils font l’objet de critères d’attributions imprécis appliqués de manière souple ne permettant pas de distinguer les associations les plus actives et les plus représentatives. Dès lors, la Cour propose de redéfinir l’objet et les conditions d’obtention de l’agrément et mieux assurer le suivi des associations agréées.

Enfin, concernant le financement, eu égard en particulier à la baisse substantielle des subventions inhérente aux contraintes budgétaires, à la trop forte dépendance à celles-ci de certaines associations et à l’inefficacité des conventions d’objectifs conclues depuis 2006 par la DGCCRF avec les associations nationales agréées en tant que tête de réseaux, la Cour suggère de mettre fin d’ici trois ans à ces conventions et de recourir à des appels à projets. Pour cela, elle recommande d’expertiser rapidement les conditions du développement de ces appels à projets qui constitueraient la base de l’obtention d’un financement pour les associations, agréées ou non, dont les projets seraient retenus. La Cour considère que le recours aux appels à projets permettrait à des associations non agréées de contribuer à la politique publique de défense des consommateurs. Elle permettrait aussi de concentrer les moyens sur des missions clairement identifiées et d’inciter les associations à innover dans leurs pratiques, voire à coopérer davantage.
 
Notes
puce note (1) Rapport de la Cour des comptes du 8 juillet 2021 - “L’État et les associations de défense des consommateurs“, publié le 13 octobre 2021 (pdf)
puce note (2) Réponse du 10 septembre 2021 du ministre de la justice
puce note (3) Réponse du 15 septembre 2021 du ministre de l’économie, des finances et de la relance
puce note (4) Rapport relatif au Mouvement consumériste en France – 2009 (pdf)
puce note (5) Loi n°2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation
puce note (6) Loi n°2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle
puce note (7) Rapport particulier sur l’Institut national de la consommation, publié le 7 décembre 2016 (pdf)
 
 
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