Rapport de la Cour des comptes sur les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur utilisation

La Cour des comptes a publié le 9 septembre 2021 un rapport d’enquête, demandé par la commission des finances de l’Assemblée nationale, portant sur les dépenses publiques liées à la crise sanitaire et le bilan opérationnel de leur utilisation(1).

Dans une première partie, la Cour rappelle la mobilisation massive de la dépense publique à la charge de l’Etat et des administrations de sécurité sociale pour faire face à la crise sanitaire.

Les dépenses des administrations publiques ont augmenté de 96,4 Mds€ en 2020, soit 6,5% de plus qu’en 2019, dont 86% pour les dépenses supplémentaires de crise. Les dépenses de l’État représentent plus de la moitié de la hausse des dépenses publiques et connaissent la hausse la plus élevée (+ 11%), devant la protection sociale (+5,6%). En revanche les dépenses des collectivités territoriales ont été peu affectées par la crise sanitaire (-0,9 %).

En 2020, les dépenses totales du budget général de l’État ont augmenté de 52,3 Mds€ pour atteindre le niveau historiquement élevé de 389,7 Mds€, soit une hausse de 15,5% par rapport à 2019. Le "Plan d’urgence face à la crise" a représenté 80% de la hausse des dépenses de l’année 2020.

Les moyens budgétaires supplémentaires ont été ouverts dans les quatre lois de finances rectificatives (LFR) adoptées dans le courant 2020 représentant un total de 75,7Mds€. En exécution, la consommation des crédits sur le budget général s’est révélée inférieure de 31,6 Mds€ (-39%) au total des ouvertures des quatre LFR. Cette sous-consommation a conduit à des reports de crédits d’un montant de 30,8Mds€ venant s’ajouter aux moyens de la LFI 2021. En effet, les ouvertures de crédits ont été calculées de façon très large afin de pouvoir répondre à la situation sanitaire sans risquer d’être à court de crédits.

La crise a induit une dégradation du solde budgétaire dont 61% est dû à l’augmentation des dépenses. Le déficit de l’Etat a atteint 178 Mds€ en 2020, en hausse de 85,3Md€ par rapport à celui de 2019. Bien que les dépenses de la crise se soient concentrées sur la mission "Plan d’urgence face à la crise sanitaire"(2) à hauteur de 70,6 Mds€ d’ouverture et 41,8 Mds€ de dépenses de crédits, des dépenses conséquentes se sont réparties sur un nombre réduit d’autres missions. Près des deux tiers de la hausse des dépenses de la mission Solidarités (soit 2,4Mds€) est liée aux aides exceptionnelles de solidarité versées aux foyers ayant des revenus modeste. Au-delà du budget général, l’Etat a contribué également à alimenter d’autres instruments budgétaires (dispositifs de soutien aux collectivités territoriales, avances au secteur public et aux entreprises, hausse du prélèvement sur recettes pour l’UE etc.)

La crise a eu pour effet de stopper la trajectoire de retour à l’équilibre des comptes sociaux dû principalement à la hausse des dépenses de l’assurance maladie (progression de 22 Mds€, soit 10% par rapport à 2019) et de l’Unédic (progression de 14,6 Mds€, soit 35,5% par rapport à 2019). Le déficit des régimes d’assurance maladie a atteint 30,4 Mds€, contre 1,5 Md€ en 2019, et le déficit de l’Unédic a atteint 19,2 Mds€ en 2020, contre 2 Mds€ en 2019. Les dépenses des autres branches de la sécurité sociale que la maladie ont été globalement peu affectées.

Les finances des collectivités territoriales ont été largement épargnées par la crise compte tenu des mesures de soutien de l’Etat, tels que les transferts financiers estimés au moins à 1,5 Md€ ou les avances remboursables d’un montant de 1,6 Md€.

La Cour estime que la hausse des dépenses devrait se poursuivre sur 2021. Ainsi, le projet de loi de finances rectificative pour 2021 prévoit une augmentation des dépenses de l’ensemble des administrations de 65 Mds€ par rapport à 2020 sous le triple effet du maintien des mesures destinées à faire face à la crise sanitaire, de la hausse des dépenses au titre du plan de relance et de l’augmentation continue des dépenses, notamment au titre des accords du "Ségur de la santé".

Dans une seconde partie, le rapport relève que les objectifs de court terme ont été globalement atteints, pour faire face :
  • aux besoins médicaux de prévention et de détection du virus (prise en charge des tests de dépistage aux tarifs élevés(3), achats de masques et d’équipements de protection, soutien financier des établissements de santé par l’assurance maladie, la mise en place d’indemnités journalières dérogatoires très avantageuses et pour partie inexpliquée) ;
  • aux besoins des entreprises (fonds de solidarité, activité partielle, les prêts garantis, les reports et allègements de prélèvements sociaux).
La Cour rapporte que ces principales aides d’urgence aux entreprises ont été souvent plus favorables que celles mises en place par nos voisins avec un effet fort de cumul des aides. Ces dispositifs, bien qu’ayant protégé le tissu économique durant la crise, comportent des risques de freins à l’activité, voire d’utilisation abusive ou de fraude, parfois très importants (risques d’optimisation des prêts garantis, effets d’aubaine résultant de la combinaison des aides, risques de fraude de à l’activité partielle difficile à évaluer etc.) La Cour recommande de faire évoluer les dispositifs d’aide "vers une plus grande sélectivité axée sur la solvabilité des entreprises".

Les aides ont également permis de contenir la hausse du chômage et des destructions d’emploi bien que des difficultés sans doute durables pour les travailleurs en contrat précaire se posent. Le taux de chômage n’a augmenté que de 4 points entre 2019 (8%) et 2020 (8,4%). Par ailleurs, la situation des ménages a été largement préservée grâce aux aides exceptionnelles de solidarité couvrant de larges publics.

La Cour formule six recommandations visant à clarifier les circuits de financement des dépenses liées à la crise, à renforcer la pertinence et le ciblage des aides, à accroître leur contrôle, à organiser leur mise en extinction et à tirer les enseignements des bonnes pratiques expérimentées pendant la crise sanitaire :
  1. Mettre en extinction en 2021 le fonds de concours de Santé publique France destiné au financement d’achats liés à la crise sanitaire effectués par le ministère de la santé et les autres fonds de concours ayant un objet comparable, et financer ces achats par des crédits budgétaires ;
  2. Afin d’assurer le paiement à bon droit de l’indemnité pour perte d’activité des professionnels de santé conventionnés (Dipa), vérifier systématiquement la conformité des déclarations de ses bénéficiaires aux données des administrations ayant versé les concours financiers entrant dans le calcul de cette aide et mettre en recouvrement l’ensemble des indus constatés ;
  3. Déployer les outils permettant de calculer le montant agrégé des aides de toute nature versées aux entreprises, identifier les cas dans lesquels le cumul des aides, contrairement à la réglementation européenne, excède significativement la diminution du résultat d’exploitation effectivement constatée au titre de 2020 et engager une récupération au moins partielle du différentiel (recommandation reformulée) ;
  4. Accompagner l’élargissement des dispositifs d’aide et l’augmentation du montant des aides versées aux entreprises par un dispositif renforcé de prévention de la fraude et de sanctions (recommandation renouvelée) ;
  5. Organiser la mise en extinction progressive des dispositifs de crise, en ciblant de manière croissante leurs conditions d’attribution et le niveau des avantages qu’ils procurent sur les entreprises les plus affectées par les mesures administratives de fermeture d’activités;
  6. Recenser les mesures de simplification administrative et les bonnes pratiques mises en œuvre au cours de la crise, et en dresser le bilan en vue d’une éventuelle pérennisation.
 
Notes
puce note (1) Rapport Cour des comptes – Les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur utilisation
puce note (2) La mission " Plan d’urgence face à la crise sanitaire " se répartit en 4 programmes : - 356 : prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire ; - 357 : fonds de solidarité pour les entreprises suite à la crise sanitaire ; - 358 : renforcement exceptionnel des participations financières de l’État dans le cadre de la crise sanitaire ; - 360 : compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises touchées par la crise sanitaire.
puce note (3) De mai 2020 à mai 2021, le tarif du test RT-PCR (hors prélèvement) s’élevait à 64€.
 
 
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