Etude du Conseil d’Etat sur les pouvoirs de contrôle et d’enquête de l’administration vis-à-vis des entreprises et des citoyens

Le Conseil d’Etat a publié le 6 juillet 2021 un rapport, commandé par le Premier ministre en février 2020, relatif aux pouvoirs de contrôle et d’enquête de l’administration vis-à-vis des entreprises et des citoyens(1). L’étude ne porte pas sur les contrôles liés à l’instruction initiale des demandes adressées à l’administration, les contrôles internes et les enquêtes administratives ou disciplinaires que l’administration mène l’égard de ses propres agents et services, les activités de police générale et de renseignement.

Le Conseil d’Etat souligne que les enquêtes et contrôles réalisés par les différentes administrations, services de l’Etat et autorités indépendantes, intervenant pour l’essentiel dans les domaines des douanes, de l’inspection du travail, de la sécurité sociale, des finances et la santé publiques, de l’environnement, de la répression des fraudes, permettent de garantir l’égalité des citoyens devant la loi et de maintenir une certaine équité dans les relations économiques et sociales par la répression des infractions.

Après avoir dressé la liste des administrations et dénombré environ 55 000 agents de la fonction publique consacrant leur activité à la mission de contrôle, le Conseil d’Etat constate une multiplication des textes, des procédures et un “empilement“ des pouvoirs, parfois “intrusifs“, confiés aux administrations en l’absence de véritables stratégie et vision d’ensemble.

Ce “foisonnement“ de textes et procédures génère d’une part, une confusion pour les citoyens et les entreprises dont le quotidien peut être bouleversé par ces enquêtes et contrôles et, d’autre part, nuit à leur efficacité, certaines administrations disposant de pouvoirs disproportionnés ou insuffisants et d’autres n’ayant plus connaissance des pouvoirs dont elles sont dotées.

Le Conseil d’Etat définit trois axes d’amélioration : harmoniser, simplifier et mieux faire connaître les activités d’enquête et de contrôle.

Le Conseil d’Etat propose en premier lieu d’harmoniser les pouvoirs de contrôle par l’insertion, dans le code des relations entre le public et l’administration, d’un “socle commun“ de règles et dispositifs de contrôle. Ce socle comporterait en particulier une “charte du contrôle“ remise, sauf exception, préalablement à tout contrôle et informant le citoyen ou l’entreprise contrôlé sur l’objet, le déroulement du contrôle et sur leurs droits. Le Conseil d’Etat préconise d’harmoniser également : i) les pouvoirs spéciaux de police judiciaire dont certaines administrations disposent ; ii) les définitions des infractions pénales d’obstacle à l’accomplissement d’un contrôle ou d’une enquête et des pouvoirs et garanties applicables aux visites et saisies en renvoyant en partie à des dispositions communes figurant dans le code de procédure pénale. Par ailleurs, le Conseil d’Etat suggère la création d’une “boite à outils“ comportant des modèles de dispositions et un rappel des questions à prendre en compte pour s’assurer de leur pertinence, de leur proportionnalité et du caractère suffisant des garanties pour les personnes concernées.

Afin de simplifier et rationaliser les contrôles, le Conseil d’Etat suggère d’une part, de regrouper les textes de désignation des agents compétents et de supprimer les renvois qui les rendent illisibles. D’autre part, il recommande de réexaminer, à chaque modification par la loi d’un pouvoir d’enquête et de contrôle, la liste des catégories d’agents auxquels il est attribué. En matière environnementale, l’étude souligne que plus 70 catégories d’agents mettant en œuvre les dispositifs de 25 polices différentes dotées de pouvoirs de police judiciaire. En outre, afin de s’assurer de leur utilité et de leur proportionnalité, le Conseil d’Etat propose qu’une évaluation périodique des pouvoirs de contrôle et d’enquête soit réalisée et la mise en place d’une règle de caducité en cas de non utilisation de ces pouvoirs pour lesquels, s’ils devaient être maintenus, il devrait être veillé à ce que les administrations compétentes leur attribuent des ressources appropriées. Par ailleurs, afin d’aider les administrations dont la taille ne leur permet pas de former de manière optimale leurs agents de contrôle, le Conseil d’Etat préconise de développer des synergies entre les dispositifs de formation initiale et continue autour des principales filières de métiers de contrôle.

Enfin, afin de mieux faire connaître les activités d’enquête et de contrôle et améliorer la relation de confiance entre l’administration et les citoyens, le Conseil d’Etat recommande que soient mis en place des indicateurs cohérents de suivi de ces activités et que les administrations communiquent sur l’utilisation de leurs pouvoirs de contrôle dans un rapport annuel d’activité.
 
Notes
puce note (1) Etude du Conseil d’Etat – “Les pouvoirs d’enquête de l’administration“ – Avril 2021
 
 
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