L’ordonnance relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique : une innovation juridique visant à impulser un nouveau dialogue social

Largement issue des conclusions de la mission confiée à Marie-Odile Esch, Christian Vigouroux, Jean-Louis Rouquette, l’ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021 relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique(1) constitue à n’en pas douter une étape majeure de l’évolution tant du dialogue social que du droit de la fonction publique.
 
La refonte du cadre juridique de la négociation dans la fonction publique est en effet la dernière étape d’une réforme plus globale du dialogue social dans la fonction publique engagée par la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.
Cette réforme consiste à densifier le rôle des instances de concertation sur les débats collectifs stratégiques, à promouvoir une approche intégrée des questions liées à la fois à l’organisation de service et aux conditions de travail, enfin à substituer à l’examen exhaustif en commissions administratives paritaires des situations individuelles en matière de mobilité et de promotion une véritable discussion, nouvelle en vérité, sur les critères, les objectifs et les procédures des politiques de mobilité et de promotion formalisées dans le cadre des nouveaux instruments de "droit souple" que constituent les lignes directrices de gestion(2 et 3). La réforme de la négociation collective, pour laquelle le Gouvernement a été habilité à agir par ordonnance en application de l’article 14 de la loi du 6 août 2019, s’inscrit dans cette même perspective d’un dialogue social plus stratégique, plus dynamique, moins formaliste ; en d’autres termes, non pas moins mais mieux de dialogue social.

La réforme opérée par l’ordonnance du 17 février 2021 constitue également une étape importante dans les grandes évolutions du droit de la fonction publique, droit jusqu’ici fondamentalement unilatéral, qui place traditionnellement le fonctionnaire dans une situation uniquement "légale et statutaire". En permettant aux accords issus de la négociation de créer directement des règles de droit, l’ordonnance confère une place inédite à une source de droit plus horizontale, fruit de la volonté des parties. Il reviendra à la juridiction administrative de préciser la nature exacte de ces accords et le régime contentieux qui en découle, qui sera sans doute au confluent des théories du contrat administratif et de l’acte unilatéral.

Concrètement, si l’ordonnance du 17 février 2021 confirme les règles existantes concernant les acteurs de la négociation, elle rénove en profondeur les domaines de la négociation, la portée juridique des accords et définit un ensemble de règles destinées à favoriser en pratique le développement de la négociation dans la fonction publique.

Ce qui ne change pas, c’est que la négociation peut être engagée par l’employeur public compétent pour décider dans ce champ de compétence et les organisations syndicales représentatives au sein de l’instance de dialogue social située au même niveau que cet employeur.

Au-delà de ces aspects, l’ordonnance refonde le droit de la négociation dans la fonction publique à plusieurs titres.

S’agissant des domaines de la négociation, ces derniers sont très substantiellement élargis et peuvent désormais comprendre, par exemple, la mise en œuvre des régimes indemnitaires et de l’intéressement collectif, le recours au télétravail, l’évolution des métiers, les technologies numériques.

S’agissant de la portée des accords, l’ordonnance prévoit que les clauses des accords pourront désormais produire trois effets juridiques : créer directement des normes réglementaires du type arrêté ou décret, sous réserve dans ce dernier cas, d’une approbation par le Premier ministre ; s’engager sur un calendrier de prise d’actes réglementaires une fois l’accord publié ; s’engager juridiquement à mettre en œuvre des actions matérielles (mettre en place un réseau d’acteurs RH en matière d’égalité professionnelle, doter le service de certains équipements souhaités par les agents).

Enfin, l’ordonnance crée un certain nombre de nouvelles règles visant à inciter au développement de la pratique de la négociation. Par exemple, l’ordonnance invite à la conclusion, avant chaque négociation, d’un accord de méthode visant à faire converger les vues des parties sur le calendrier, les moyens et les objectifs de la négociation, afin de faciliter la conduite et de favoriser le succès de la négociation.

Au-delà de ces aspects juridiques, l’essentiel reste de définir des leviers concrets permettant de favoriser, dans la pratique, la négociation dans la fonction publique. Un ensemble de mesures d’accompagnement sont nécessaires, qui portent à la fois sur la formation des acteurs administratifs et syndicaux de la négociation, par exemple dans le cadre de formation conjointe à ces deux catégories d’acteurs, sur la diffusion des référentiels pertinents de tous les univers professionnels pour favoriser la conclusion d’accords de méthode, sur la diffusion des meilleures méthodes et pratiques de négociation dans les trois fonctions publiques, et sur la production de référentiels pour aider ces acteurs tout au long du processus.

D’ores et déjà, la ministre de la transformation et de la fonction publiques a proposé aux organisations syndicales représentées au CCFP d’ouvrir des négociations dans les domaines concrets et stratégiques du télétravail et de la protection sociale complémentaire. Il s’agit d’une première étape essentielle pour densifier la pratique de la négociation à tous les niveaux dans les fonctions publiques.
 
Notes
puce note (1) Ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021 relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique
puce note (2) Décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l'évolution des attributions des commissions administratives paritaires
puce note (3) Décret n° 2020-1427 du 20 novembre 2020 relatif aux comités sociaux d'administration dans les administrations et les établissements publics de l'Etat
 
 
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