Rapport de la Cour des comptes sur les relations entre l'État et ses opérateurs

La Cour des comptes a publié le 27 janvier 2021 un rapport portant sur les relations entre l’Etat et ses opérateurs (1).

A la demande du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale, la Cour analyse le périmètre et les enjeux budgétaires liés aux financements des opérateurs de l’Etat et formule des recommandations visant à améliorer le pilotage et le contrôle de ces organismes par l’Etat.

La notion d’opérateur de l’Etat est née avec la mise en œuvre de la loi de finances du 1er août 2001 (LOLF). L’objectif était d’étendre les principes de bonne gestion financière aux organismes bénéficiaires de subventions pour charges de service public. L’information budgétaire relative à l’ensemble des opérateurs de l’Etat est détaillée au sein des « jaunes budgétaires » (2) annexés au projet de loi de finances.

Ces annexes définissent les opérateurs de l’Etat comme des organismes disposant de la personnalité morale et respectant trois critères :

  • une activité de service public qui puisse explicitement se rattacher à la mise en œuvre d’une politique définie par l’État et identifiée dans la nomenclature budgétaire ;
  • un financement assuré majoritairement par l’État directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectées, notamment fiscales, sans pour autant exclure la possibilité pour l’opérateur d’exercer des activités marchandes à titre subsidiaire ;
  • un contrôle direct par l’État qui ne se limite pas à un contrôle budgétaire ou économique et financier mais doit relever de l’exercice d’une tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques, que cette faculté s’accompagne ou non de la participation au conseil d’administration.

En 2019, la France compte 484 opérateurs de l’Etat dont les budgets s’élèvent à 53,8Mds€. Ces organismes disposent de 436 740 emplois (en équivalents temps plein travaillé) dont 86% sont financés par l’Etat.

  1. Un périmètre des opérateurs à clarifier et à stabiliser

Le rapport relève que le périmètre des opérateurs de l’Etat manque de cohérence et préconise une application plus homogène des critères de rattachement (critères d’activité, de financement et de contrôle). Il prend pour exemple l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) qui est sorti du champ des opérateurs bien qu’elle en conserve toutes les caractéristiques.

Par ailleurs, les opérateurs de l’Etat ne reflètent pas un ensemble homogène quant à leur taille et leur statut.

Ainsi, des organismes comme Pôle emploi ou l’Office national des forêts (ONF) sont classés parmi les opérateurs, bien que la part de leur financement émanant de l’État soit minoritaire.

  Les effectifs des opérateurs sont également très divers (47 000 ETP pour Pôle emploi) ainsi que leurs statuts (8 statuts juridiques différents existent).

  1. Un encadrement imparfait des moyens des opérateurs

La tendance depuis une décennie porte sur la rationalisation du périmètre des opérateurs. On note une diminution de leur nombre de 25% sur la période 2010-2020 et cette baisse se poursuit en 2021 du fait de plusieurs mouvements : 37 suppressions par rapport à 2020, dont 29 chancelleries d’université ; des regroupements qui conduisent à une réduction nette de 12 organismes (dont des regroupements d’universités) ; des sorties de périmètre (société du canal Seine-Nord Europe), en dépit d’entrées dans le périmètre (Établissement public chargé de la conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris, Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués) ou de créations d’opérateurs (Université de Paris Sciences et Lettres, Institut national des sciences appliquées Hauts de France).

La Cour préconise que le Gouvernement s’interroge régulièrement sur la justification du recours à ce mode de gestion du service public, qui implique une forme de financement dérogatoire aux principes budgétaires.

Les moyens alloués aux opérateurs se décomposent entre subventions, transferts, dotations en fonds propres etc. et ne font pas l’objet de mécanismes d’encadrement qui leur seraient propres. En 2019, les taxes affectées représentent 77% du montant total des taxes reçu par les opérateurs. Par ailleurs, les plafonds d’emplois inscrits dans les lois de finances sont significativement supérieurs aux emplois réels, d’environ 20 000 ETP. Ainsi, le pilotage des emplois des opérateurs gagnerait à être renforcé par une réduction des plafonds d’emplois afin de les rapprocher du niveau réel des effectifs.

Les résultats comptables des opérateurs sont très variables. Quatre opérateurs représentent plus de la moitié des subventions versées : les universités (11 Md€ en 2019), le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) (2,6 Md€), le CEA (1,7 Md€) et Pôle emploi (1,4 Md€). En moyenne, les opérateurs ont dégagé des excédents entre 2016 et 2019. En revanche, l’endettement a, malgré l’interdiction d’emprunter sur une durée supérieure à 12 mois, augmenté pour 80% des opérateurs relevant de la catégorie des organismes divers d’administration centrale (ODAC). Cela s’explique en partie par l’intégration depuis 2015 au sein des opérateurs   de la Société du Grand Paris dont l’endettement fait partie de son modèle économique.

La Cour préconise que l’information budgétaire relative aux opérateurs soit mieux documentée,  par exemple par un suivi à périmètre courant et constant de l’ensemble des concours de l’État aux opérateurs et par l’analyse de leur évolution. De plus, les données par opérateurs devraient être complétées par la présentation a posteriori des emplois sous plafond et hors plafond en prévision et en exécution.

  1. Un pilotage stratégique des opérateurs à renforcer

L’exercice de tutelle des opérateurs reste un point de difficulté notamment dans les cas de tutelles multiples. Le rapport cite l’exemple du ministère de l’agriculture dont l’organisation a permis de notables améliorations. Il a créé au sein du secrétariat général une structure consacrée au pilotage des opérateurs assurant une coordination entre les directions de tutelle métier et la tutelle financière. Cette pratique gagnerait à être généralisée.

Le contrôle de l’état sur les opérateurs s’exerce également, dans le cadre d’une démarche de performance conforme à l’esprit de la LOLF, avec la signature de contrats d’objectifs et de performance (COP). Les opérateurs disposant d’un tel contrat restent minoritaires en 2020 (22%). La Cour recommande que la signature de COP avec les opérateurs soit généralisée en en faisant de véritables leviers d’amélioration de l’efficience de leur action par un renforcement de leur contenu. Par ailleurs, les contrats d’objectifs et de moyens (COM) mis en place dans le cadre de la démarche « Action publique 2022 » devraient être généralisés. En 2020, seulement 2 opérateurs l’ont mise en œuvre (Météo France et Business France).

Enfin, la maîtrise et le déploiement du contrôle interne par les opérateurs s’avère essentiel pour assurer une qualité des informations entrant dans l’élaboration des comptes de l’Etat. La Cour ne dispose en effet d’informations (rapports de commissaires aux comptes, rapports d’audit interne) que pour à peine un tiers des opérateurs.

 
Notes
puce note (1) Rapport de la Cour des comptes sur les relations entre l'État et ses opérateurs
puce note (2) Jaune budgétaire 2021 relatif aux opérateurs de l’Etat
 
 
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