Comité de suivi des retraites - septième avis

La loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système français de retraites a créé un dispositif de pilotage qui vise à garantir dans la durée le respect par le système de retraites de ses objectifs d’équilibre financier et de justice. A partir des analyses du Conseil d’orientation des retraites (COR) et après consultation d’un jury citoyen, le comité de suivi des retraites (CSR) rend chaque année un avis public portant sur les objectifs financiers et sur les objectifs d’équité assignés au système de retraites.

L’avis du CSR (1), habituellement rendu avant le 15 juillet, a été cette année dans le contexte de crise sanitaire décalé au 20 décembre. Cet avis s’appuie notamment sur les nouvelles projections du Conseil d’orientation des retraites rendues publiques le 26 novembre dernier. Le CSR doit poser les principes qui pourraient guider la stratégie de retour à l’équilibre des prochaines années, dans une démarche qui intègrerait aussi la problématique de l’harmonisation des droits et des outils de pilotage entre régimes, ce que cherchait à faire le projet de Système universel. Cet avis est cette année d’une nature particulière car ce comité doit se prononcer sur l’attitude à adopter face à un choc dont les conséquences à court terme sont faciles à appréhender mais dont l’ampleur exacte et a fortiori les suites présentent une large part d’incertitude.

Après un retour sur les messages délivrés dans ses précédents avis, l’avis de l’année 2020 a d’abord résumé, comme à l’habitude, les conclusions des projections remises par le Conseil d’orientation des retraites le 26 novembre dernier, en insistant sur la comparaison avec les projections réalisées en 2019. Selon les principaux enseignements de ces projections, il n’y a pas à ce stade de déviation significative concernant les objectifs de versement de pensions en rapport avec les revenus d’activité, le traitement équitable des assurés et de solidarité intra-générationnelle.

Il s’agit de composantes à évolution lente, qu’il va falloir suivre avec attention dans les années qui viennent, mais pas ou peu affectés à court-terme. En revanche, la crise est un facteur immédiat de hausse du ratio retraites/PIB (d’environ 1,4 point) et de creusement des déficits (d’environ 1,1 point), quelle que soit la convention retenue pour mesurer ce dernier. A très long terme, les nouvelles projections du COR font apparaître une situation moins dégradée voire plus favorable que lors de l’exercice de 2019. Ceci tient à des révisions techniques des outils de modélisation, avec une hypothèse d’évolution de la part des primes dans la fonction publique et un taux de remplacement à la baisse dans de la fonction publique.

Combinés à la poursuite de la montée en régime des effets des réformes passées, ces facteurs peuvent même conduire à des excédents du système à très long terme. Il n’en reste pas moins que, au sens des indicateurs de déficit, le système reste sous-financé sur les 25 prochaines années sauf pour la plus favorable des conventions de mesure des soldes et sous une hypothèse très favorable d’évolution de la productivité, alors même que la crise pourrait inviter à plutôt élargir vers le bas la gamme d’hypothèses de productivité que le COR a l’habitude de retenir à long terme.

Le comité, est donc évidemment amené à alerter sur cette situation de déficit, mais avec un message à différencier selon l’horizon de décision. Pour ce qui est du déficit de l’année 2020, il est inéluctable, et il en sera encore sans doute de même en 2021. Le seul vrai choix sur la période est de le laisser se transformer en supplément de dette publique, ou de contenir ce supplément de dette par ponction dans les réserves.

Les deux politiques ont commencé à être mises conjointement en œuvre, via l’allongement de la durée de vie de la CADES, l’appel aux réserves dans certains régimes et des prévisions de nouveaux décaissements du Fonds de réserves pour les retraites (FRR) Les deux instruments sont de fait complémentaires. Le comité signale cependant l’intérêt de conserver un matelas de réserves significatif : se dessaisir d’une fraction importante des réserves dans le contexte actuel de taux bas n’est pas opportun financièrement, a fortiori si on pense qu’elles pourraient servir à l’accompagnement de futures réformes ou ajustements du système ou aider à gérer d’autres chocs conjoncturels d’ampleur moins exceptionnelle.

Selon le Comité, ce qu’il convient ensuite de définir est à la fois un calendrier et une méthode de sortie de cette période au cours de laquelle la nécessité d’équilibrage aura pu rester temporairement suspendue. Poser la question du niveau d’indexation des retraites en cours de service peut se justifier s’il apparaît que la crise aura conduit à améliorer plus que très ponctuellement le niveau de vie relatif des retraités par rapport à ce qu’aurait été son évolution sans crise.

Compte tenu de son niveau moyen élevé, il n’est pas illégitime de mobiliser à nouveau ce paramètre, pour viser un partage parallèle des conséquences de la crise entre actifs et retraités. Mais ceci devrait dans ce cas se faire sans à-coups inutiles, et en limitant ses effets pour les retraités les moins favorisés.

Au-delà du court-terme, et en fonction des besoins qu’aura générés la trajectoire de sortie de crise, on pourra choisir d’activer les autres leviers, en priorité l’âge de liquidation, pour lequel une marge d’ajustement subsiste sans réduction de la durée espérée de la retraite, sauf évidemment si l’espérance de vie devait ralentir significativement, mais auquel cas la pression sur les ressources serait également moins forte, réduisant le besoin d’ajustement. Concernant cette action sur l’âge de liquidation, le problème est toutefois d’y parvenir sans rajouter à la complexité des règles d’accès au taux plein.

Concernant l’évolution des taux de remplacement, leur décrochement prévisionnel participe comme dans les projections précédentes à l’équilibrage du système, mais selon des modalités très hétérogènes entre public et privé : via la règle de 25 meilleures années revalorisées selon les prix dans le privé - avec un résultat fortement dépendant des hypothèses de croissance économique - et via la part des primes dans la rémunération dans le cas des fonctionnaires.

Cette configuration n’est pas favorable à un pilotage bien contrôlé et homogène des taux de remplacement dans les deux secteurs. Il s’agit d’un bon exemple des problèmes auxquels visait à répondre la mise en place d’un régime universel et qui continuent à appeler réponse. Ce sont donc deux chantiers qui sont ouverts pour les années qui viennent : à la fois l’effacement des déséquilibres induits par la crise ou préexistants à celle-ci, et la relance d’un processus d’harmonisation des règles.

Selon le comité, une modalité possible de gestion conjointe de ces deux sujets pourrait être la mise en place d’un nouveau cadre de réflexion et d’arbitrage, qui aurait le double rôle de débattre de l’organisation d’un système cible, tout en veillant pour la phase transitoire à une gestion aussi coordonnée que possible des ajustements au sein de chacun des systèmes existants.
 
Notes
puce note (1) Avis du comité de suivi des retraites
puce note (2) Communiqué de presse du 21 décembre sur l’avis du CSR
 
 
Informations légales | Données personnelles