Rapport spécial de la Cour des comptes européenne sur l’avenir des agences de l’UE

La Cour des comptes européenne a publié le 22 octobre 2020 un rapport spécial sur l’avenir des  agences de l’Union européenne (UE) (1).

Créées, pour la plupart entre 2000 et 2010 par un acte de droit dérivé du législateur européen sur proposition de la Commission et pour une durée indéterminée, régies par le droit public européen, les agences décentralisées de l'UE sont des organismes dotés d'une personnalité juridique propre qui les distingue des institutions de l'UE. Il existe actuellement 37 agences de l'UE établies dans 23 États membres, intervenant dans des domaines aussi divers que la sécurité aérienne (Agence européenne de la sécurité aérienne – AESA), la sécurité alimentaire (Autorité européenne de sécurité des aliments – EFSA), la formation professionnelle (Centre européen pour le développement de la formation professionnelle – Cedefop), l'égalité des chances, la stabilité des secteurs financiers (Autorité européenne des marchés financiers) et bancaires (Autorité bancaire européenne), l'environnement (Agence européenne pour l'environnement), la protection des animaux, des migrations et des contrôles aux frontières (Frontex), la coopération policière (Europol) ou judiciaire (Eurojust) ou pénale (Parquet européen). En 2018, leur budget annuel s'est élevé au total à 4 milliards d'euros (soit 2,8 % du budget général de l'UE). Cette même année, les agences employaient ensemble un total de 8 957 agents (soit 13,4 % de tout le personnel de l'UE).

Au-delà de l’examen annuel de la gestion financière des agences de l’UE, la Cour s’est prononcée pour la première fois, par une évaluation globale, sur leur performance collective au service des politiques de l’Union au bénéfice des citoyens.

Les auteurs du rapport estiment que le cycle de vie des agences (création, fonctionnement et dissolution) devrait « offrir la souplesse requise pour contribuer à la mise en œuvre des politiques de l'UE et renforcer la coopération au niveau européen. »

En premier lieu, la décision politique de créer une agence doit répondre à des besoins précis qui ne peuvent pas être mis en œuvre à une autre échelle (par la Commission elle-même ou par la coopération intergouvernementale par exemple). Lorsqu’une agence est créée, il est nécessaire de réévaluer sa raison d’être à différents stades de son cycle de vie pour vérifier si son existence est toujours nécessaire. Aujourd’hui sur les 37 agences, seulement 7 disposent d’une « clause de limitation dans le temps » et 13 d’une « clause de réexamen ». Les règlements fondateurs de plusieurs agences n’ont pas encore été mis en conformité avec l’approche commune de 2012 (2).

Le rapport observe en deuxième lieu, qu’après la pertinence, la cohérence des agences existantes n’est pas suffisamment réévaluée. Le même domaine d’action relève parfois de plusieurs agences donnant lieu à des chevauchements entre leurs activités. Ces dix dernières années, la Commission a proposé à deux reprises de fusionner des agences pour des raisons de cohérence, sans toutefois obtenir l'accord du Parlement européen.

Les auditeurs constatent que la Commission ne propose que peu de ressources supplémentaires (financières et humaines) aux agences lorsqu’elle leur confie de nouvelles missions, ce qui impacte fortement leurs performances. Il existe par ailleurs de fortes disparités entre les agences. Pour compenser la pénurie de postes ou d’experts nationaux, les agences sous-traitent de plus en plus les missions essentielles à des contractants privés dont elles peuvent ensuite devenir dépendantes ce qui induit des risques en matière de marchés publics.

De plus, les agences manquent de réactivité lorsqu’il s’agit d’adapter leur budget ou leur programme de travail à des environnements en mutation rapide. En effet, les processus de planifications annuelles ou quinquennaux sont longs, rédigés 18 mois avant le début de la période de planification et peu adaptables.

Dans une deuxième partie, les auteurs du rapport considèrent que le potentiel des agences à agir en tant que centres pour le partage de l'expertise et la mise en réseau n'est pas pleinement exploité. Cela résulte de plusieurs facteurs tels que la taille des conseils d’administrations (la plupart comportent entre 30 et 35 membres), ou bien une gouvernance trop complexe. Si la représentation des Etats membres permet de garantir la prise en considération des points de vue nationaux, cela peut également mettre à mal la dimension européenne dans le processus décisionnel.

Par ailleurs, selon le rapport, la performance des agences liée aux politiques de l’UE n’est pas clairement mesurée ni communiquée aux citoyens. En effet, la couverture médiatique de la contribution des agences aux politiques publiques de l’UE et à la coopération, à l’exception d’Europol ou de Frontex, ne permet pas aux citoyens européens d’identifier leurs actions.

Le rapport formule quatre recommandations à la Commission et aux agences :

  1. veiller à ce que la pertinence, la cohérence et la souplesse soient assurées lors de la création des agences ;
  2. allouer les ressources de façon plus souple ;
  3. améliorer la gouvernance, l'obligation de rendre compte et la communication d'informations sur la performance ;
  4. renforcer le rôle des agences en tant que centres d'expertise et de mise en réseau.

La coopération avec la Commission, les Etats membres ou les autres agences gagnerait également à être renforcée. En effet, « en confiant des responsabilités à une agence de l'UE, les États membres gardent une emprise prépondérante sur le processus décisionnel tout en renforçant la coopération européenne. Dans de nombreux domaines, les agences jouent donc davantage un rôle de coordination «par la persuasion», qui laisse un pouvoir discrétionnaire considérable aux États membres. »

 
Notes
puce note (1) Rapport spécial 22/2020 de Cour des comptes européenne, L'avenir des agences de l'UE – La souplesse et la coopération pourraient être renforcées
puce note (2) En 2012, le Parlement, le Conseil et la Commission ont signé une déclaration et une approche communes sur les agences, marquant une étape dans le passage d'une gestion axée sur les aspects financiers et la conformité aux règles à une gestion davantage centrée sur la performance.
 
 
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