Rapport de la Cour des comptes - Les heures supplémentaires dans la fonction publique

Demandé par le président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale sur la base du 2° de l’article 58 de la LOLF, le rapport d’octobre 2020 de la Cour des comptes sur les heures supplémentaires dans la fonction publique s’inscrit dans le contexte d’une riche actualité en particulier dans le secteur de la santé.

Cette étude a reposé sur l’exploitation des fiches de paie de la fonction publique d’État et, pour la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière, sur une étude quantitative particulière réalisée par la Cour des comptes pour constituer et exploiter une base de données pour l’année 2018.

La Cour des comptes a retenu dans le périmètre de son étude pour la fonction publique de l’Etat les heures supplémentaires indemnisées par l’État, seules données disponibles mais qui font l’objet d’une information complète et fiable.

Le décompte des heures supplémentaires s’apprécie au regard des cycles de travail, établis en général sur une base hebdomadaire. Il ne prend pas en compte la durée annuelle de travail des agents. Or, celle-ci peut être fixée réglementairement en-deçà de la norme des 1607 heures, dès lors que les agents sont soumis à des sujétions ou une pénibilité particulière dans le cadre de leurs fonctions. Des heures supplémentaires peuvent donc être effectuées par des agents alors même que le plafond de 1 607 heures fixé par la norme réglementaire n’est pas atteint.

Les modalités de compensation des heures supplémentaires prévues par la réglementation sont de deux types : l’indemnisation ou la récupération. L’indemnisation est très largement majoritaire dans les administrations dans lesquelles la possibilité de récupérer les heures sous forme de droits à congé est impossible ou difficile. Cela est dû aux contraintes de fonctionnement des services et du caractère limité de la ressource en personnels (comme c’est le cas pour les enseignants du second degré au ministère de l’éducation nationale ou pour les surveillants pénitentiaires au sein du ministère de la justice), ou bien dans des environnements dans lesquels le nombre d’agents de catégorie C, disposant de faibles rémunérations, est important (comme dans la fonction publique territoriale ou l’administration pénitentiaire).

Le rapport de la Cour des comptes chiffre le coût des heures supplémentaires indemnisées pour l’année 2018 à 2,3 milliards d’euros (dont 1,6 milliard d’euros pour l’État), et le volume des heures supplémentaires stockées (ni indemnisées ni récupérées), à plus de 50 millions d’heures, pour un coût potentiel supérieur à un milliard d’euros (réparti à titre principal et pour moitié entre la fonction publique d’État et la fonction publique hospitalière).

Pour l’État, le coût des heures supplémentaires est stable sur la période 2010-2018 et trois ministères concentrent à eux seuls 94 % du total des heures supplémentaires (éducation nationale, intérieur et justice). En fonction des administrations, ces heures sont plutôt indemnisées, à un coût horaire inférieur à celui de l’heure normale (cas de l’éducation nationale), ou à l’inverse plutôt accumulées pour donner lieu à récupération différée (cas de la police).

La voie de l’indemnisation est privilégiée dans la fonction publique territoriale. A l’inverse, les établissements publics hospitaliers privilégient majoritairement la récupération, pour des raisons budgétaires et de régulation du temps de travail (moins de 30 % des heures étant indemnisées).

Le rapport rappelle la souplesse du dispositif des heures supplémentaires et le complément de rémunération significatif qu’il peut apporter aux agents. Il attire particulièrement l’attention sur le fait que, lorsque ces heures ne sont pas indemnisées mais récupérées, leur coût budgétaire est significativement majoré (selon un ratio de 2 à 2,5), l’effet de majoration étant maximal en cas de récupération en fin de carrière.

La Cour des comptes considère que les organisations et régimes de temps de travail devraient être revus afin de limiter le recours à des heures supplémentaires récurrentes non indispensables. Elle évoque notamment la possibilité de recourir à des horaires variables et à une récupération infra-annuelle pour limiter le nombre d’heures supplémentaires et recommande une analyse des bonifications octroyées. Elle alerte également sur les risques humains, opérationnels et budgétaires liés à une excessive accumulation des heures supplémentaires, et recommande par conséquent la mise en place d’une régulation plus efficace, en plafonnant les mécanismes de compensation différée, en privilégiant leur indemnisation et en provisionnant les heures ni indemnisées ni récupérées.
 
Notes
puce note 1) Rapport de la Cour des comptes - Les heures supplémentaires dans la fonction publique
 
 
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