Cour des comptes : rapport sur les politiques de lutte contre la pollution de l’air

A la demande de la commission des finances du Sénat, la Cour des Comptes a réalisé une enquête sur les politiques de lutte contre la pollution de l’air(1). Alors que les risques sanitaires et environnementaux liés à la pollution de l’air sont de mieux en mieux connus, les résultats obtenus apparaissent encore insuffisants.

Depuis la précédente enquête de la Cour des comptes sur les politiques de lutte contre la pollution de l’air, publiée en décembre 2015, de nombreux rapports ont précisé les impacts de la qualité de l’air sur la santé. En 2016, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) a ainsi reconnu que la pollution de l’air avait un effet sur le développement de maladies neurodégénératives (Alzheimer, troubles cognitifs), du diabète, de troubles cardio-vasculaires ou de maladies du système reproductif. Une étude récente de l’Agence européenne de l’environnement évalue ses conséquences en France à environ 47 000 décès prématurés tous les ans pour le seul effet des trois principaux polluants (particules, dioxyde d’azote et ozone).

La Cour des Comptes dresse les constats suivants :

Une politique à concilier avec de nombreux volets de l’action publique : la lutte contre la pollution atmosphérique se situe au croisement de nombreuses autres politiques publiques avec lesquelles elle doit être articulée. Ainsi, les objectifs de transition énergétique favorisent le développement du chauffage au bois dont les émissions de polluants doivent être limitées ; en matière de transports, la réduction des émissions de gaz à effet de serre et celle des polluants ne vont pas systématiquement de pair : de même, les objectifs de préservation de la qualité de l’eau et de l’air se révèlent difficiles à concilier au vu des calendriers d’épandage des exploitants agricoles. Les mesures à visée environnementale peuvent par ailleurs entraîner des coûts pour les ménages, ce qui requiert des mesures d’accompagnement en faveur de certaines catégories.

La politique publique est désormais structurée au niveau national et dispose d’une direction pilote au sein du ministère de la transition écologique ainsi que d’une instance de concertation, le conseil national de l’air, dont le rôle doit être affirmé. Selon la Cour, l’implication des ministères en charge des secteurs émetteurs reste toutefois inégale.

Des plans nationaux et locaux à mettre en oeuvre et à mieux évaluer : la pollution de l’air demeure une préoccupation majeure des citoyens, de plus en plus sensibilisés à ses effets mais encore insuffisamment informés sur les efforts à consentir pour en limiter l’ampleur. Le 2ème plan de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA), qui demeure à ce jour le principal outil national de réduction de la pollution, a été adopté en 2017 sans qu’une évaluation du précédent plan n’ait eu lieu. Sa mise en oeuvre est très partielle : si certaines avancées sont à noter dans le secteur des transports (mise en place de l’identification des véhicules par les vignettes Crit’air) ou du résidentiel-tertiaire (renouvellement des appareils de chauffage), plusieurs mesures ambitieuses du plan ont d’ores et déjà été abandonnées ou retardées, en ce qui concerne la fiscalité sur les carburants ou les pratiques agricoles.

Une montée en puissance des collectivités territoriales à intégrer : L’articulation entre le niveau national et le niveau local est également perfectible. Outils de déclinaison sur les territoires des politiques nationales, les plans de protection de l’atmosphère (PPA) sont élaborés par les préfets, en associant les parties prenantes (notamment collectivités et associations). Ces plans butent pourtant sur plusieurs limites : mesures insuffisamment adaptées aux territoires, défaut de pilotage - notamment d’évaluation périodique de l’état d’avancement de la mise en oeuvre des mesures et de leur efficacité afin de pouvoir prendre les correctifs et ajustements nécessaires - ou difficile articulation avec les autres outils locaux de lutte contre la pollution déployés par les collectivités. Une articulation accrue des politiques entre les actions de l’État et celles des collectivités, ainsi que des financements qui y sont consacrés, apparaît donc indispensable, tant la pollution de l’air revêt des enjeux spatialisés.

Des outils réglementaires, budgétaires et fiscaux à mobiliser : Les instruments réglementaires, budgétaires et fiscaux actuellement en vigueur doivent faire l’objet d’évaluations et d’une amélioration de leur efficacité. Les moyens budgétaires, encore mal retracés au sein du budget de l’État, sont relativement stables et portent principalement sur le secteur des transports (293 M€), dont la part devrait augmenter avec la montée en puissance récente des dispositifs de prime à la conversion et de bonus écologique. Leur montant total (392 M€ en 2018) reste toutefois faible au regard notamment des dépenses fiscales à l’effet négatif sur la qualité de l’air, dont le montant dépasse 5 Md€ en 2018.

Des mesures réglementaires et fiscales à destination des principaux émetteurs à mettre en oeuvre sans délai : il importe désormais de mettre en oeuvre, à destination des principaux émetteurs, des outils réglementaires ou fiscaux à même d’atténuer les risques désormais bien identifiés. De nombreux dispositifs s’appliquent aux secteurs émetteurs, avec plus ou moins d’efficacité. La lutte contre la pollution de l’air requiert donc désormais d’agir avec plus de détermination et plus d’ambition sur les secteurs dans lesquels les efforts ont été les plus modestes jusqu’à présent. Les principaux enjeux portent à ce jour sur :
- les émissions de dioxyde d’azote des moteurs diesel et les retards pris dans la limitation du trafic au sein des zones urbaines denses, pour les transports.
- les émissions de particules fines dues au chauffage individuel au bois ou au brûlage illégal de déchets verts pour le secteur résidentiel-tertiaire.
- les pollutions diffuses et accidentelles dans le secteur de l’industrie.
- les émissions d’ammoniac et de pesticides dans l’air pour l’agriculture.

La Cour des comptes recommande de mieux piloter les politiques nationales et leurs déclinaisons locales et de mieux retracer l’effort budgétaire annuel en matière de qualité de l’air dans le cadre de la « budgétisation environnementale ». Il convient également de limiter les émissions d’origine industrielle et limiter les émissions dans les transports routiers notamment en intégrant dans le malus automobile et les autres dispositifs d’aide au renouvellement, des paramètres liés aux émissions de polluants atmosphériques, dont le poids du véhicule.

Les mesures qui découleront de la prise en charge des enjeux précités ne pourront être acceptées que si elles font l’objet d’un débat public suffisamment documenté sur les gains sanitaires, les coûts réels associés et les conséquences sur les autres politiques publiques (urbanisme, environnement, logement, compétitivité des entreprises...). L’acceptabilité de ces mesures passe aussi par un accompagnement effectif des personnes et ménages concernés.
 
Notes
puce note (1) Cour des comptes : rapport sur les politiques de lutte contre la pollution de l’air
 
 
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