Cour des comptes - Rapport sur les agents contractuels dans la fonction publique

La Cour des Comptes préconise dans son rapport rendu public le 22 septembre 2020 l’adoption de mesures facilitant la coexistence durable dans le service public des fonctionnaires titulaires et des agents contractuels(1).

Selon l’enquête menée par la Cour des Comptes, le recrutement d’agents publics contractuels répond aujourd’hui à des besoins bien identifiés. Il est explicable pour partie par des situations qui ne peuvent pas être traitées par le système de gestion des fonctionnaires par corps ou cadres d’emplois tel qu’il a été construit progressivement depuis 1946.

Cependant une partie de l’emploi contractuel traduit aussi des pratiques critiquables, auxquelles il serait possible de remédier, en corrigeant des dérives qui conduisent à s’affranchir des règles de gestion de la fonction publique.

La Cour constate en effet que la gestion par corps ou cadres d’emplois des fonctionnaires n’est pas toujours bien adaptée à un monde où les compétences utiles évoluent très rapidement. Par ailleurs, le principe d’évolution de la carrière et de mobilité qui est au coeur des droits et obligations statutaires rencontre, notamment dans sa dimension géographique, de plus en plus de difficultés à s’appliquer.

La gestion par les emplois des contractuels soulève, par ailleurs, d’autres difficultés qui concernent le déroulement des carrières, la continuité du service, la fidélité aux valeurs du service public, ces agents n’étant pas soumis aux mêmes obligations de disponibilités ou de mobilités pour certains postes. Le recrutement de contractuels peut aussi s’avérer une solution onéreuse pour les employeurs publics dans certains cas.

Sans être en mesure de trancher un débat qui relève du législateur, ou même du pouvoir constituant, la Cour relève que, dans la plupart des pays européens, les deux systèmes sont plus spécialisés par type d’administration que dans notre pays. Les fonctionnaires stricto sensu, gérés dans le cadre de statuts particuliers régissant les corps, sont généralement réservés aux administrations les plus « régaliennes », tandis que les agents contractuels, souvent les plus nombreux, sont majoritairement présents dans des services publics plus opérationnels tels que l’éducation ou la santé.

Une telle organisation a prévalu jusqu’à l’adoption du statut général de 1946. Elle constituerait aujourd’hui une rupture avec ce qu’est devenu le système de fonction publique « à la française » Faute de clarification, le modèle actuel, qui n’est pas remis en cause par la réforme en cours, comporte un risque d’alignement croissant de la gestion des agents contractuels sur celle des agents titulaires. Pour tenter de conserver à la fois les avantages d’une fonction publique de carrière, qui reste un des fondements du système d’administration français, et ceux d’une fonction publique contractuelle, dont l’utilité s’est imposée pour assurer l’adaptabilité et la continuité du service public, il convient selon la Cour de maintenir un équilibre, dont la soutenabilité reste à démontrer, entre la préservation du statut pour les fonctionnaires et celle de la flexibilité des conditions de recrutement et d’emploi des agents contractuels.

 
1) La Cour constate que l’augmentation tendancielle du nombre des agents contractuels traduit des difficultés d’adaptation du service public.
 
Au cours des années 2010 à 2017, le nombre des agents contractuels, exprimé en ETP, a cru plus vite (15,8 %) que celui de l’ensemble des agents publics (5,9 %). En dépit de ces évolutions, le poids des agents contractuels dans la fonction publique française (19 %5) reste très en deçà de celui constaté dans la plupart des grands pays européens, comme l’Allemagne (60 %), le Royaume-Uni (92 %), l’Italie (85 %) ou l’Espagne (47 %). Analysant les motifs de recrutement des agents contractuels, la Cour a constaté que, dans une partie des cas, leur embauche s’explique par des besoins qui ne peuvent pas être satisfaits par des agents titulaires, lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires (médecin, psychologue, traducteur) ou pour des nouveaux métiers liés au numérique.

Cependant, dans de nombreux cas, la Cour a constaté que l’emploi d’agents contractuels découle des difficultés rencontrées dans la gestion des agents titulaires de la fonction publique. Il en va ainsi des recrutements d’agents contractuels causés par la rigidité des procédures d’affectation et de mobilité des fonctionnaires, qui laissent de nombreux postes d’agents titulaires vacants comme, par exemple, dans l’éducation nationale. Par ailleurs, dans des métiers pour lesquels existent des corps ou des cadres d’emplois, l’embauche de personnels contractuels permet de s’affranchir de conditions d’exercice et de rémunération inadaptées à la réalité du marché de l’emploi sur des segments particuliers. Enfin, le processus de recrutement des agents titulaires, souvent long et complexe, explique le recours à des agents contractuels pour satisfaire des besoins sans attendre.

2) La Cour relève des modalités de gestion qui rigidifient le régime des agents contractuels.

Alors que le recrutement d’agents contractuels est généralement justifié par des nécessités d’ajustement et de flexibilité des emplois publics, dans la pratique, leur gestion se rapproche de celle des titulaires et tend à une rigidification progressive. Les employeurs publics mettent fréquemment en place des procédures destinées à assurer l’égalité de traitement et l’absence de discrimination pour l’accès aux emplois publics. Ces précautions justifiées conduisent cependant à allonger la durée et à rigidifier les conditions de recrutement des agents contractuels.

Les salaires versés aux agents contractuels sont globalement inférieurs à ceux des agents titulaires. Il s’agit pour partie d’un effet de structure, lié à l’âge des agents et aux types d’emplois occupés. À la différence des agents titulaires, les agents contractuels ne bénéficient juridiquement d’aucun système de carrière ou de promotion. On observe toutefois l’apparition de mécanismes qui conduisent dans les faits à une véritable organisation de la carrière de très nombreux agents contractuels.

Certains employeurs publics instaurent au profit de leurs agents, en particulier ceux qui sont bénéficiaires de contrats à durée déterminée (CDI), un « quasi-statut » s’inspirant largement des dispositions applicables aux fonctionnaires. Il apparaît que la titularisation (loi Sauvadet du 12 mars 2012) est de plus en plus concurrencée par la transformation de contrats à durée déterminée (CDD) en CDI. Ce type de contrat, pour certains emplois, se révèle en effet plus attractif que la titularisation car il n’implique pas certaines sujétions, comme par exemple l’obligation de mobilité.

3) Au-delà des réformes en cours, la Cour recommande d’organiser la coexistence entre agents titulaires et contractuels.

La loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 prévoit la possibilité de pourvoir davantage de postes de direction par des agents contractuels, la création du contrat de projet d’une durée modulable, le droit de recruter des agents contractuels sur la majorité des emplois permanents de l’État et de ses établissements publics, l’élargissement des possibilités de recours aux agents contractuels dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière, la « portabilité » des CDI entre les trois versants de la fonction publique, et enfin, la possibilité de ruptures conventionnelles pour les CDI.

En contrepartie des mesures tendant à faciliter le recours aux agents contractuels, l’application du principe d’égalité d’accès aux emplois publics rappelé par la loi, y compris pour les agents contractuels, suppose des modalités d’accès plus contraignantes que par le passé. Selon les projections faites par la Cour, il est vraisemblable que les fonctionnaires titulaires resteront pour longtemps encore majoritaires dans les trois versants de la fonction publique. Cette estimation est confortée par le fait que la majorité des employeurs publics, en particulier dans la FPT, ne semblent pas décidés aujourd’hui à généraliser le recours à des agents contractuels.

Dans la perspective d’une augmentation du nombre des agents contractuels occupant des emplois permanents et appelés à coexister, dans les mêmes services, avec des fonctionnaires titulaires restant majoritaires en nombre, il convient d’être attentif à certaines difficultés à traiter. Selon la Cour des Comptes, il faut, tout d’abord, s’interroger sur les moyens de préserver la flexibilité propre au régime des personnels contractuels. Sur ce point, la Cour recommande donc, pour les métiers qui s’y prêtent, la négociation collective de cadres de gestion propres aux agents contractuels, à l’image des conventions collectives du secteur privé.

Les régimes de retraite des agents titulaires et contractuels sont différents, ce qui se traduit par des niveaux de cotisations employeur qui rendent, dans de nombreux cas, moins coûteux le recrutement d’agents contractuels. De même, les modalités de prise en charge du risque chômage des employeurs publics ne sont pas toujours adaptées à une situation dans laquelle le nombre d’agents contractuels occupant des emplois permanents est important. Sur ce point la Cour propose d’étudier pour les agents contractuels la possibilité d’une affiliation obligatoire des employeurs publics au régime national d’assurance chômage.

Enfin, la Cour relève que le statut général de la fonction publique pourrait mieux associer les agents contractuels à l’organisation et au fonctionnement des services publics, dans un contexte où leur nombre croît. Ainsi, les commissions consultatives paritaires, qui sont le pendant, pour ces agents, des commissions administratives paritaires pour les agents titulaires, jouent un rôle incertain. Le rapport propose de réfléchir à la fusion possible de ces instances avec les commissions administratives paritaires.

L’ensemble de cette enquête conduit la Cour à formuler cinq recommandations visant notamment à :

• adapter les conditions de recrutement des agents publics, en élargissant la possibilité de recruter sur titre ;
• mieux négocier les rémunérations des agents contractuels, en développant l’usage de référentiels par les employeurs ;
• proposer à la négociation collective des cadres de gestion, pour les métiers qui s’y prêtent ;
• adapter les modalités de prise en charge du risque chômage à une augmentation du nombre d’agents contractuels ;
• améliorer les conditions du dialogue social pour mieux associer les agents contractuels à l’organisation et au fonctionnement des services publics.
 
Notes
puce note (1) Cour des comptes – rapport sur les agents contractuels dans la fonction publique
 
 
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