CE 29 juin 2020, n° 423996 : Le Conseil d’État précise l’application de la protection fonctionnelle à des conflits entre un agent et son supérieur hiérarchique

Par une décision du 29 juin 2020, n° 423996, le Conseil d'État précise le champ d'application de la protection fonctionnelle en matière de différends entre un agent public et l'un de ses supérieurs hiérarchiques : « Si la protection fonctionnelle résultant d'un principe général du droit n'est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l'un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique » (1).

Le régime de la protection fonctionnelle, prévu à l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983, met à la charge de tout employeur public la triple obligation de couvrir les condamnations civiles prononcées contre l'agent lorsqu'aucune faute personnelle détachable du service ne lui est imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l'objet de poursuites pénales, sauf s'il a commis une faute personnelle, et, à moins qu'un motif d'intérêt général ne s'y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l'objet (CE 8 juin 2011, n° 312700). Le Conseil d'État a même ajouté une quatrième obligation : celle de rechercher les modalités de protection les plus appropriées pour mettre fin aux attaques dont l'agent fait l'objet en fonction des circonstances (CE 21 févr. 1996, n° 155915).

En l'espèce, une très vive altercation verbale et physique est intervenue dans les couloirs d'un centre hospitalier entre un praticien et son directeur. Cet incident a donné lieu au dépôt de plaintes mutuelles, et le praticien hospitalier a présenté une demande de protection fonctionnelle sur le fondement de l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Cette demande a été refusée par le directeur de l'établissement, qui se trouvait être à la fois l'autorité compétente pour statuer sur cette demande, et la personne mise en cause personnellement par l'agent.

Les premiers juges du tribunal administratif de Saint-Martin ont annulé la décision de refus d'octroi de protection fonctionnelle, au motif que le principe général d'impartialité fait obstacle à ce que le directeur de l'établissement puisse statuer sur une demande qui le met personnellement en cause. Par un arrêt du 10 juillet 2018, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé le jugement du tribunal, en considérant qu'un agent public ne peut utilement se prévaloir d'un tel principe à l'encontre d'une décision prise à son encontre par une autorité administrative dans l'exercice de son pouvoir hiérarchique (CAA Bordeaux, 10 juill. 2018, n° 16BX00550 et 17BX00350).

Saisi du pourvoi, le Conseil d'État devait d'abord déterminer si un agent public peut utilement se prévaloir du principe général d'impartialité, tel que rappelé par l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983, à l'encontre d'une décision défavorable prise par son autorité hiérarchique. La question présente un intérêt considérable puisque jusqu'ici, le devoir d'impartialité des agents publics s'entendait avant tout, en tant que corolaire du principe d'égalité devant le service public, comme l'obligation de respecter une stricte égalité de traitement entre les différents usagers et leurs demandes, et n'avait pas spécialement vocation à réglementer les rapports internes entre les agents publics. Si ce n'est évidemment en matière de sélection de candidatures par l'organisme collégial compétent, ou bien dans le champ particulier du droit disciplinaire (CE 7 févr. 2003, n° 232217).

Le Conseil d'État rappelle tout d'abord que l'impartialité est un principe général qui trouve à s'appliquer à toute autorité administrative (CE 7 juill. 1965, n° 61958), puis affirme, mais sans pour autant ficher sa décision sur ce point, que ce principe s'impose « dans toute l'étendue de son action, y compris dans l'exercice du pouvoir hiérarchique ».

Cette décision fait obstacle à ce qu'une personne personnellement intéressée à l'affaire puisse prendre part à son examen (CE 7 juill. 1965, n° 61958), se rapproche étroitement de l'interdiction faite à tout fonctionnaire de se placer en situation de conflit d'intérêts, introduite par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, et qui est définie comme toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés de nature à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions.

Elle apparaît ensuite appropriée en vue de se saisir de conflits interpersonnels nés au travail entre un agent et sa hiérarchie qui, bien qu'échappant aux protections offertes par le principe de non-discrimination ou par les dispositifs de lutte contre le harcèlement, permettent de douter sérieusement du discernement et des motivations qui ont conduit l'autorité hiérarchique à refuser une demande de l'agent.

Le Code de la santé publique confie au directeur général de l’agence régionale de santé le soin de mettre en oeuvre la protection fonctionnelle demandée par le personnel de direction des établissements de santé (CSP, art. L. 6143-7-1). C’est donc à lui que le directeur d’un établissement de santé doit transmettre la demande de protection fonctionnelle d’un agent sur laquelle il ne pourrait se prononcer sans méconnaître le principe d’impartialité. Ce principe général du droit s’applique à toutes les autorités administratives, rappelle le juge de cassation (CE, sect., 29 avr. 1949, n° 8279). Ce principe est d’ailleurs cité, relève-t-il, par l’article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
 
Notes
puce note (1) CE 29 juin 2020, n° 423996 : Le Conseil d’État précise l’application de la protection fonctionnelle à des conflits entre un agent et son supérieur hiérarchique
 
 
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