Rapport de la mission Esch- Vigouroux-Rouquette, rendu le 25 mai 2020 qui formule 29 propositions pour "renforcer la négociation collective dans la fonction publique »

Le Gouvernement a souhaité encourager le développement de la négociation au sein de la fonction publique afin d’améliorer significativement la gestion des ressources humaines, les conditions de travail des agents publics et contribuer à la qualité et à la densité du dialogue social.

Le cadre juridique s’était déjà étoffé à la suite des accords de Bercy de 2008 et de la loi du 5 juillet 2010 portant rénovation du dialogue social dans la fonction publique. De nombreux rapports ont cependant souligné le caractère partiel de ce dispositif qui a produit des effets limités. Si la validité des accords collectifs dans la fonction publique a été reconnue dès 2010, le législateur n’est pas allé jusqu’à leur conférer des effets juridiques. Le nombre de ces accords apparaît assez faible et la pratique unilatérale demeure dominante.

Dans l’objectif de favoriser la conclusion de tels accords, l’article 14 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a ouvert la voie à une remise en cause du principe traditionnel selon lequel de tels accords constituent de simples déclarations d'intention dépourvues de valeur juridique et de force contraignante, ces engagements n’entraînant aucune obligation juridique directe pour les parties mais les liant moralement. Cet article habilite le gouvernement à prendre par ordonnance toutes dispositions relevant du domaine de la loi afin de favoriser la conclusion d'accords négociés dans la fonction publique.

La reconnaissance d’une portée juridique aux accords dans la fonction publique, à l’instar des conventions collectives en droit du travail, constitue une innovation qui soulève des interrogations majeures : il convient de savoir si la valeur juridique donnée aux accords remet en cause la situation légale et réglementaire des agents consacrée à l’article 4 de la loi portant statut général de la fonction publique.

C’est pour répondre à cette interrogation essentielle pour la hiérarchie des sources du droit de la fonction publique que le Gouvernement a chargé un groupe d’experts (Marie-Odile Esch, membre du CESE et chargée de mission à la Fédération nationale de la CFDT, Christian Vigouroux, président de section honoraire du Conseil d’État, et Jean-Louis Rouquette, inspecteur général des finances et ancien DRH de Bercy) de définir la portée et le contenu de cette innovation dans les limites permises par la loi d’habilitation.

Le rapport (1) remis au Gouvernement le 25 mai 2020 formule 29 propositions pour mettre en œuvre la consécration de l’opposabilité juridique des accords collectifs dans la fonction publique.

1/ La mission s’est attachée à définir et à préciser la force juridique des futurs accords, et en particulier les conditions de leur insertion dans le cadre juridique actuel du droit de la fonction publique

Elle a considéré que des accords collectifs pourraient déterminer des normes juridiques opposables, à caractère général. La force obligatoire des futurs accords impliquera que ceux-ci puissent contenir des clauses réglementaires ou des clauses juridiquement contraignantes par lesquelles l’autorité administrative s’engagera à prendre certaines mesures matérielles. Il pourrait s’agir par exemple de clauses prévoyant le renouvellement du matériel informatique du service, la mise en oeuvre de certaines adaptations des postes de travail pour les personnes handicapées, ou le respect par l’employeur de certaines exigences en matière d’hygiène et de conditions de travail…

De telles clauses seront également juridiquement opposables, et donc susceptibles d’être sanctionnées par le juge administratif. Ceci implique qu’une organisation syndicale ou un agent pourrait engager une action tendant à l’annulation du refus du chef de service signataire d’exécuter les clauses de la convention et que le juge administratif pourrait, le cas échéant, lui enjoindre d’y procéder, éventuellement sous astreinte.

Le caractère contractuel des futurs accords impliquera une exigence de réciprocité. En revanche, elle n’impliquera pas que l’autorité administrative puisse s’engager contractuellement à prendre des actes réglementaires unilatéraux déterminés. Au regard de leur qualification de contrats administratifs, les futurs accords pourront comporter des « clauses réglementaires », à caractère général et impersonnel, qui auront « par elles-mêmes, pour objet l’organisation ou le fonctionnement d’un service public » et « règleront directement la situation de personnes étrangères à la relation entre les parties au contrat », en particulier les usagers du service public.

Ces accords devront s’insérer dans la hiérarchie des normes, et respecter la constitution, les lois et les actes unilatéraux émanant d’une autorité supérieure à celle du niveau auquel un accord aura été signé ; ils devront également respecter les normes de nature contractuelle établies à un niveau supérieur.

2/ La mission formule plusieurs recommandations sur leur champ d’application, en particulier en ce qui concerne les agents concernés et les thèmes de négociation

La mission rappelle que le processus de négociation et de conclusion des accords s’inscrit dans le respect du rôle des instances consultatives (comités techniques et futurs comités sociaux). Ces accords sont susceptibles de s’appliquer à un large éventail de bénéficiaires, agents des trois fonctions publiques, titulaires et non titulaires, sous réserve de quelques exceptions (militaires, magistrats...) qui ne pourraient être levées, le cas échéant, que par la publication de textes ad hoc.

S’agissant du niveau de conclusion de l’accord, la mission préconise de s’en tenir à un double élément d’appréciation : d’une part, il conviendra, pour apprécier la validité de l’accord de se référer à la composition du comité social dont le périmètre est le plus proche de celui de la population concernée par l’accord, d’autre part, l’employeur signataire compétent sera celui ayant le pouvoir de prendre l’acte unilatéral ayant le même objet ou l’autorité à laquelle il aura délégué cette fonction.

Elle a considéré que les termes de l’habilitation législative ne permettaient pas de revenir sur le principe de l’accord majoritaire. Tout en écartant l’hypothèse du recours à des procédures référendaires et rappelant que l’accord majoritaire est également la règle dans le code du travail, la mission considère toutefois qu’une réflexion complémentaire avec les organisations syndicales pourrait être conduite sur l’opportunité du recours à la technique, intermédiaire, de l’accord « minoritaire sauf opposition majoritaire. »

S’agissant des thèmes susceptibles de faire l’objet d’accords opposables, la mission préconise d’actualiser et enrichir l’actuel article 8 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant statut général des fonctionnaires. Ces thèmes supplémentaires sont notamment les modalités de mise en oeuvre des régimes indemnitaires des agents publics, les conditions de rémunérations et de gestion des agents contractuels, les moyens dévolus aux organisations syndicales, l’accompagnement social des mesures de réorganisation des services.

Au-delà de l’insertion des personnes handicapées et de la promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes, rubriques déjà présentes à l’article 8 bis, la mission propose de compléter les domaines de la négociation par le thème général de la promotion de l’égalité des chances et de la diversité, et de la prévention des discriminations dans l’accès aux emplois et la gestion des carrières de la fonction publique.

La mission a également relevé que le dispositif nouveau relatif aux lignes directrices de gestion, introduit par la loi de transformation de la fonction publique, était défini par la loi d’une manière telle qu’il apparaît incompatible avec la conclusion d’accords collectifs dans les domaines qu’elles doivent traiter.

Elle appelle l’attention sur le hiatus qui s’en suit entre les domaines théoriques de négociation et de signature d’accords collectifs définis par l’article 8 bis cité plus haut, et les exceptions que fait peser le cadre relatif aux lignes directrices de gestion. Elle estime que compte-tenu des difficultés pratiques et juridiques que soulèvera cette situation pour les partenaires sociaux, une clarification, à la lumière des choix d’opportunité que voudra faire le gouvernement, pourrait s’avérer utile.

3/ La mission préconise également des mesures d’accompagnement de cette mesure d’innovation notamment sur le processus d’élaboration de l’accord

La mission souligne que l’octroi d’une portée juridique aux accords collectifs n’est pas à soi seul une condition suffisante pour rénover le dialogue social dans la fonction publique. Il lui semble nécessaire que cette réforme s’accompagne d’une évolution plus profonde de la culture du dialogue social. À cette fin, elle préconise de réfléchir à plusieurs mécanismes qui, selon les cas, peuvent appeler soit de nouveaux développements législatifs, soit la généralisation de bonnes pratiques.

Tout d’abord, les partenaires sociaux devraient s’efforcer de rechercher la conclusion d’accords de méthode en préalable à une négociation, ainsi que des accords sur les agendas sociaux. Ensuite, en s’inspirant du Code du travail, il pourrait être utile d’introduire une obligation de négocier sur certains thèmes prioritaires (par exemple les conditions de travail et l’égalité professionnelle) ; le rythme de ces négociations obligatoires serait fixé par accord collectif, ou, à défaut, par la loi. Cette dernière évolution pourrait être accompagnée de mécanismes complémentaires : suspension temporaire, légale ou volontaire, du pouvoir de décision unilatéral de l’employeur sur un sujet dès lors qu’une négociation est ouverte sur ce même sujet, possibilité pour les organisations syndicales de contraindre à l’ouverture.

Le droit de la fonction publique pourrait prévoir que la négociation collective repose sur un « engagement sérieux et loyal », ainsi que le prévoit le Code du travail. La mission suggère également que la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) organise la mise en place d’un réseau de médiateurs, formés aux techniques de médiation, qui pourraient intervenir à la demande pour accompagner ou aider à débloquer un processus de négociation en difficulté. Enfin, la mission met l’accent sur l’utilité de développer la formation au dialogue social et à la négociation collective.

Au-delà de ces recommandations essentielles pour le droit de la fonction publique, elle propose en annexe la rédaction d’un projet d’ordonnance.
 
Notes
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