Le nouveau dispositif d'état d'urgence sanitaire

Afin "d'affermir les bases légales" sur lesquelles reposaient jusqu'ici les mesures prises pour gérer l'épidémie de Covid-19, le titre premier de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 crée un nouveau régime d'état d'urgence sanitaire, inspiré du dispositif prévu par la loi n° 55-383 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, visant à conférer à l'autorité administrative des prérogatives exorbitantes de droit commun en cas de catastrophe sanitaire.

Dans son avis du 18 mars 2020 sur le projet de loi d’urgence(1), le Conseil d’Etat a précisé que la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles peut suffire à justifier de restrictions à des libertés publiques, à l’exemple de celles prévues par le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020, lorsqu'elles sont motivées par des «circonstances de temps et de lieu » et strictement définies selon « la catégorie des individus visés et la nature des périls qu'il importe de prévenir». Les mesures prises par ailleurs sur le fondement du code de la santé publique (tel l’arrêté du 14 mars 2020 modifié), et en particulier de son article L. 3131–1, visent le cas d’une « menace d’épidémie » et non pas encore d’une épidémie avérée. Le Conseil d’Etat a estimé que « l’existence d’une catastrophe sanitaire rend utile un régime particulier de l’état d’urgence pour disposer d’un cadre organisé et clair d’intervention en pareilles circonstances ».

Il ressort en outre de la jurisprudence constitutionnelle(2) qu’il appartient au législateur, aux termes de l’article 34 de la Constitution, d’opérer la conciliation nécessaire entre le respect des libertés et la sauvegarde de l’ordre public et que l’existence de régimes de crise dans la Constitution ne fait pas obstacle à ce que le législateur en crée de nouveaux.

La loi crée donc un nouveau chapitre, numéroté Ier bis, relatif à l’état d’urgence sanitaire, après le premier chapitre du titre III du livre Ier du code de la santé publique.

L’état d’urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire national en cas de catastrophe sanitaire, notamment d’épidémie mettant en jeu, par sa nature et sa gravité, la santé de la population (article L. 3131–20 du code de la santé publique). Cette déclaration intervient par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé. Le décret motivé détermine la ou les circonscriptions territoriales à l’intérieur desquelles il entre en vigueur et reçoit application.

La prorogation de l’état d’urgence sanitaire au-delà d’un mois ne peut être autorisée que par la loi (article L. 3131–21 du code de la santé publique) après avis d’un comité scientifique qui rend périodiquement des avis sur l’état de la catastrophe sanitaire, les connaissances scientifiques qui s’y rapportent et les mesures propres à y mettre un terme. Cette loi fixe la durée définitive de l’état d’urgence sanitaire, même s’il peut toujours y être mis fin de manière anticipée par décret. En même temps que cesse l’état d’urgence sanitaire, cessent les effets des mesures prises pour son application (article L. 3131–22).

Toutefois, la loi d’urgence déroge à ce délai d’un mois et prévoit une disposition particulière justifiée par les circonstances de l’espèce afin de déclarer l'état d'urgence sanitaire pour une période de deux mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi d’urgence pour faire face au Codiv-19 (art. 5 bis).

Pour répondre aux exigences constitutionnelles et assurer la sécurité juridique du dispositif créé, la loi énumère les mesures restrictives de libertés susceptibles d'être prises par décret du Premier ministre (1° au 9 ° de l’article L 3131-23 du code de la santé publique). Le Premier ministre peut notamment ordonner la réquisition de tous biens et personnes des services nécessaires à la lutte contre la catastrophe sanitaire (7° de l’article L 3131-23 du code de la santé publique). En tant que de besoin, toutes autres mesures réglementaires limitant la liberté d’entreprendre pourront être prises par décret dans la seule finalité de mettre fin à la catastrophe sanitaire (10° de l’article L 3131-23 du code de la santé publique).

Ces mesures doivent être strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu’elles ne sont plus nécessaires. Ces mesures restrictives de libertés sont entourées de plusieurs garanties notamment les limitations posées à la liberté de circulation tiennent compte des contraintes indispensables aux besoins familiaux ou de santé et ne peuvent conduire à fermer les établissements fournissant des biens ou des services de première nécessité.

La loi encadre, à défaut de pouvoir en dresser une liste exhaustive, le champ des mesures susceptibles d'être prescrites par le ministre de la santé, dont l'action est limitée à l'organisation et au fonctionnement du système de santé (article L 3131-24 du code de la santé publique) afin d’introduire une gradation du régime de l’Etat d’urgence sanitaire. Le ministre de la santé est en outre, autorisé à prendre des mesures individuelles lorsque celles-ci sont prises en application des dispositions réglementaires décrétées par le Premier ministre en application des 1° à 9° de l’article L 31-31-23 du code de la santé publique.

Le préfet, après habilitation, peut être amené à prendre plusieurs types de mesures (article L. 3131–25 du code de la santé publique) notamment les mesures prévues aux articles L. 3131-23 et L. 3131-24 du code de la santé publique dès lors qu’elles ne concernent géographiquement qu’un département. Dans ce cas, l’avis du directeur général de l’agence régionale de santé est requis. Le préfet peut également prendre des mesures d’application des dispositions prises par le Premier ministre et le ministre de la santé. S’il s’agit de mesures individuelles, elles font l’objet d’une information du procureur de la République.

En outre, ont été rendues applicables les mesures connexes aux mesures de police prévues en cas de menace sanitaire grave (article L. 3131-28 du code de la santé publique), notamment l’exonération de responsabilité des professionnels de santé en cas de dommages résultant des mesures administratives (article L. 3131-3 du code de la santé publique).

Enfin, la loi introduit des dispositions pénales afin de sanctionner les infractions aux dispositions de l’état d’urgence sanitaire (article L. 3136-1 du code de la santé publique). Le non-respect des mesures de confinement ainsi que les ordres de réquisition expose le contrevenant à une peine de prison de six mois maximum et une amende de 10 000 euros.
 
Notes
puce note (1) Avis du Conseil d’Etat du 18 mars 2020 sur un projet de loi d’urgence pour faire faire à l’épidémie
puce note (2) Décision n° 85-187 DC du 25 janvier 1985 - Loi relative à l'état d'urgence en Nouvelle-Calédonie et dépendances
 
 
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