Avis du Conseil d’État sur un projet de loi organique et un projet de loi instituant un système universel de retraite

L'avis consultatif du Conseil d’État sur le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, déposés à l’Assemblée nationale le 24 janvier 2020, a été rendu public le même jour.(1)

Dans ses considérations générales, le Conseil d’État constate que les projections financières transmises dans l’étude d’impact, complétées par le Gouvernement le 15 janvier à la suite de ses observations, restent lacunaires, notamment sur les différences qu’entraînent les changements législatifs sur la situation individuelle des assurés et des employeurs, l’impact de l’âge moyen plus avancé de départ à la retraite, qui résulterait selon le Gouvernement de la réforme, sur le taux d’emploi des seniors, les dépenses d’assurance-chômage et celles liées aux minima sociaux.

Si l’élaboration du projet de loi a fait l’objet d’une procédure approfondie de concertation, le Conseil d’Etat relève que la saisine des organismes devant être saisis pour avis a été tardive, compte tenu de l’ampleur de la réforme, y compris s’agissant de la saisine du Conseil d’État pour avis le 3 janvier (délai de 3 semaines), appelant ainsi l’attention du Gouvernement sur la nécessité d’assurer le respect de méthodes d’élaboration et de délais d’examen des textes garantissant la qualité de l’action normative de l’État.

En outre, le Conseil d’Etat observe que le fait, pour le législateur, de s’en remettre à des ordonnances (au nombre de 29 prévues) pour la définition d’éléments structurants du nouveau système de retraite fait perdre la visibilité d’ensemble nécessaire à l’appréciation des conséquences de la réforme et, partant, de sa constitutionnalité et de sa conventionalité. Pour l’une de ces ordonnances, particulièrement cruciale pour la protection des droits des assurés, il estime d’ailleurs nécessaire d’ajouter une disposition précisant qu’en l’absence d’intervention de l’ordonnance prévue, la loi ne s’appliquera pas aux assurés concernés.

Sur l’unification du contentieux des pensions de retraite, attribué aux juridictions judiciaires, y compris pour les fonctionnaires, le choix retenu de cette attribution de compétence, juridiquement possible, soulève toutefois, selon le Conseil d’État, des questions d’opportunité qui auraient pu être éclairées par l’analyse d’impact.

Le Conseil d’Etat a ensuite examiné la refonte du système au regard des normes constitutionnelles, conventionnelles et du droit de l’UE ainsi qu’au regard du principe d’égalité, compte tenu des dérogations ciblées et justifiées par des contraintes professionnelles particulières, le conduisant à considérer que les différences de traitement maintenues entre assurés relevant du système universel de retraite et rattachés, le cas échéant, à des régimes distincts établis par le projet de loi, doivent être justifiées en raison de la disparition des solidarités financières internes à chaque régime et des corpus de règles spécifiques ne pouvant être envisagées isolément.

Concernant en particulier l’objectif selon lequel « chaque euro cotisé ouvre les mêmes droits pour tous », le Conseil relève qu’il reflète imparfaitement la complexité et la diversité des règles de cotisation ou d’ouverture de droits définies par le projet de loi, le conduisant ainsi à préciser, selon une rédaction reprise par le Gouvernement, que ce principe est appliqué « dans les conditions prévues par la loi ». En outre, le projet prévoit la remise en cause de certaines règles légales applicables à certains salariés et agents des régimes spéciaux, nécessitant selon le Conseil d’Etat l’aménagement d’un dispositif transitoire pour tenir compte des situations légalement acquises.

S’agissant de la prise en compte de la pénibilité de certains emplois, le bénéfice du compte professionnel de prévention (C2P), actuellement réservé aux salariés du régime général et du régime agricole, serait étendu aux agents publics civils et aux assurés des régimes spéciaux, à l’exception des marins et des militaires. Cette extension aux fonctionnaires requiert, selon le Conseil des dispositions spécifiques hors champ du Code du travail.

Concernant la codification des dispositions du projet de loi, notamment celles portant création, pour les générations nées à compter du 1er janvier 1975, d’un corpus juridique totalement distinct de celui applicable aux autres générations, le Conseil estime sur ce point nécessaire de clarifier l’articulation entre le système universel de retraites et les régimes qui concourent à sa mise en œuvre et de codifier les dispositions transitoires appelées à s’appliquer pendant plusieurs décennies.

En revanche, le choix d’un régime en points n’est pas de nature à porter atteinte à un droit constitutionnellement garanti. Il considère également que le niveau de norme retenu pour l’affiliation de chaque catégorie d’assurés est adéquat. Selon le Conseil d’Etat, le nouveau mécanisme de l’âge d’équilibre, déterminé pour chaque génération et qui tient compte des évolutions futures de l’espérance de vie et maintient la possibilité de départs anticipés sans décote au bénéfice de certaines catégories d’assurés, comme les personnes reconnues inaptes au travail, ne porte, par lui-même, aucune atteinte aux principes constitutionnels. En ce qui concerne les règles de départ à la retraite (maintien de l’âge légal à 62 ans, adaptation de dispositifs de retraite anticipée, prise en compte de la pénibilité), ainsi que des dispositifs de cumul emploi-retraite, le Conseil d’Etat estime que ces mesures ne se heurtent à aucune objection juridique.

Le système universel de retraite est applicable à partir du 1er janvier 2022, aux assurés nés à compter du 1er janvier 2004 et à partir du 1er janvier 2025, aux assurés nés à compter du 1er janvier 1975. Le projet de loi organise, pour les personnes qui ont cotisé à des régimes de retraite à la fois avant et après l’entrée en vigueur du système universel de retraite, la prise en compte des périodes d’affiliation effectuées sous l’empire des anciens régimes légalement obligatoires, par une habilitation du Gouvernement à édicter par ordonnance les dispositions organisant cette prise en compte.

A ce titre, le Conseil d’Etat souligne que ce projet a pour objet de transformer les conditions de prise en compte des droits constitués par le versement de cotisations pendant une durée pouvant excéder trois décennies (34 années pour un assuré né en 1975 ayant travaillé à compter de l’âge de 16 ans) et appelle l’attention du Gouvernement sur l’impérieuse nécessité d’élaborer et de publier dans les délais fixés par le projet de loi une ordonnance respectant strictement ces principes et estime nécessaire d’ajouter au projet du Gouvernement une disposition prévoyant que le système universel de retraite ne pourra s’appliquer aux personnes ayant été affiliées aux régimes antérieurs en l’absence d’une telle ordonnance.
 
Notes
puce note (1) Avis du Conseil d’État sur un projet de loi organique et un projet de loi instituant un système universel de retraite
 
 
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