Avis du Conseil d'État sur une lettre rectificative au projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique

Le Conseil d'État a publié le 12 septembre 2019 son avis sur la lettre rectificative au projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique(1).

Cette lettre rectificative complète le projet de loi initial, élaboré dans la continuité du grand débat national et présenté en Conseil des ministres le 17 juillet 2019(2). Elle comprend cinq articles relatif au droit de vote des détenus, à l’augmentation du plafond d’indemnités des élus locaux des communes de moins de 3 500 habitants, au droit de préemption urbain exercé par les maires, à la mise en demeure de régulariser sous astreinte certaines opérations d’urbanisme et enfin aux pouvoirs de police du maire.

Le Conseil d'État relève l’ « importante novation » qui consiste à attribuer au maire un pouvoir d’infliger une amende d’un montant maximum de 500 euros du fait de manquements à ses arrêtés en matière de police de l’élagage et de l’entretien des arbres ou des haies, ainsi qu’en cas d’encombrement ou d’occupation irrégulière de la voirie ou du domaine public communal, lorsque ces manquements présentent un risque pour la sécurité des personnes et ont un caractère répétitif ou continu. Le Conseil d'État souligne en effet que le respect des arrêtés municipaux en matière de police générale était jusqu’alors assuré par « les instruments classiques que sont la sanction pénale, la saisine d’un juge, et (…) l’exécution d’office. »

Rappelant la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le pouvoir de sanction administrative attribuée à une autorité administrative(3), le Conseil d'État estime que « l’attribution au maire du pouvoir d’édicter, au nom de la commune, une sanction ayant le caractère d’une punition dans l’exercice de son pouvoir de police administrative générale, alors même que la finalité première de ce pouvoir est préventive, ne se heurte, par elle-même, à aucun obstacle constitutionnel ou conventionnel. »

Considérant que ce pouvoir de sanction leur est conféré dans la mesure nécessaire à l’accomplissement de leur mission de police administrative générale et contribue à renforcer leur autorité et leur effectivité, le Conseil d'État constate que ce pouvoir porte sur des situations précisément délimitées, vise des manquements objectivement constatables et que la sanction définie ne saurait avoir pour objet, ni pour effet, de restreindre l’exercice d’une liberté constitutionnellement protégée.

L’édiction de la sanction étant précédée d’une période pendant laquelle l’intéressé est mis à même de présenter ses observations dans un délai raisonnable, le Conseil d'État note que les dispositions en cause respectent les droits de la défense. En outre, d’un montant maximum de 500 euros, la sanction ne lui apparaît pas manifestement disproportionnée alors, d’ailleurs, que le juge administratif pourra être amené à se prononcer sur l’adéquation entre la sanction et la gravité des faits.

Le Conseil d'État observe toutefois que la « superposition des sanctions pénales existantes et de la sanction administrative créée par le projet de loi » conduit à s’interroger sur le principe de nécessité des peines dès lors que, selon les cas, les autorités saisies pourront être conduites à prendre plusieurs sanctions dont le cumul ne saurait, conformément au principe de proportionnalité des peines, dépasser le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues. De plus, le Conseil d'État relève que l’article R. 642-1 du code pénal(4) « paraît permettre la poursuite de mêmes faits, en vue de protéger les mêmes intérêts sociaux, et de prononcer des sanctions de même nature que les sanctions administratives (…), alors que le principe de nécessité des peines rend inconstitutionnel, dans ce cas, le cumul de poursuites. » Aussi, le Conseil invite-t-il le Gouvernement à engager une réflexion sur la simplification du dispositif d’ensemble.
 
Notes
puce note (1) Avis du Conseil d'État du 5 septembre 2019 sur une lettre rectificative au projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique
puce note (2) Compte-rendu du Conseil des ministres du 17 juillet 2019
puce note (3) Décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989, Loi relative à la sécurité et à la transparence du marché financier, §6
puce note (4) Article R. 642-1 du code pénal
 
 
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