Rapport fait au nom de la commission des lois du Sénat par la mission de contrôle et de suivi des lois de réforme territoriale sur la revitalisation de l’échelon communal

Le 7 novembre 2018, le Sénat a publié le rapport d’information « Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes » fait au nom de la commission des lois(1).

Constatant le « découragement de nombreux élus locaux » (45 % des élus locaux envisagent de quitter la vie politique à l’issue de leur mandat actuel) alors que les initiatives locales ne cessent de se multiplier, le rapport formule trente propositions pour contribuer à la revitalisation des communes, échelons fondamentaux de la démocratie de proximité.

Dégageant trois modèles de collectivités pour l’avenir du bloc communal, le rapport suggère d’adapter l’organisation de l’action publique aux spécificités de chaque territoire.

Il préconise, en premier lieu, de conforter le rôle des communes, bases de la démocratie et de l’action publiques locales, en consolidant leurs compétences, en leur donnant les moyens de les exercer, en allégeant le poids des normes et en facilitant l’exercice des mandats locaux et le fonctionnement des institutions communales.

Il s’agirait ainsi de :
- consacrer dans la Constitution la compétence générale de la commune et les triples attributions du maire en tant qu'organe exécutif de la commune, autorité de police municipale et représentant de l'État ;
- revoir la définition des ressources propres des collectivités territoriales par la loi organique pour leur garantir une réelle autonomie financière ;
- en cas de suppression totale de la taxe d'habitation, préserver le pouvoir fiscal des communes et maintenir le lien entre l'habitant et le financement des services publics locaux ;
- renforcer le rôle du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) : (i) élever au rang organique sa consultation sur les projets de loi et annexer son avis à l'étude d'impact ; (ii) assortir tout amendement gouvernemental prévoyant une mesure nouvelle d'une étude d'impact et y joindre l'avis du CNEN ; (iii) mieux encadrer le recours à la procédure de consultation d'extrême urgence ;
- conforter le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales pour une meilleure adaptation au terrain du droit national (« différenciation territoriale ») ;
- autoriser l'élection du maire et de ses adjoints par un conseil municipal lorsque celui-ci a a perdu moins d'un tiers de ses membres, s'il le décide à la majorité des deux tiers de son effectif légal.

Le rapport propose, en deuxième lieu, de soutenir le développement des communes nouvelles en levant les obstacles à leur création , en facilitant leur fonctionnement par une juste place donnée à la représentation des communes fusionnées et en articulant communes nouvelles et intercommunalité, en particulier par :
- l’évaluation des coûts liés à la création d'une commune nouvelle (charges induites, effets de seuil) ;
- la facilitation de la représentation de l'ensemble des communes fusionnées, en prévoyant, lors du premier renouvellement du conseil municipal d'une commune nouvelle, que son effectif ne puisse être inférieur à trois fois le nombre de communes déléguées ;
- en permettant à une commune nouvelle constituée à l'échelle d'un EPCI à fiscalité propre d'assumer elle-même les compétences normalement transférées à un tel établissement (« commune-communauté »).

Enfin, le rapport préconise de renouer avec l’esprit de la coopération intercommunale en associant mieux les communes et leurs élus au fonctionnement de l'intercommunalité, en faisant prévaloir les principes de subsidiarité et d'adaptation au terrain et en simplifiant le paysage intercommunal. En particulier, le rapport propose de :
- abroger l'article 54 de la loi « MAPTAM »(2) et réaffirmer la légitimité de l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires et métropolitains par « fléchage » ;
- cesser d'imposer par la loi des transferts de compétences « en bloc ». Replacer l'intérêt communautaire, défini sur la base d'un projet de territoire, au fondement des transferts de compétences aux EPCI à fiscalité propre ;
- supprimer la catégorie des compétences optionnelles des communautés de communes et d'agglomération ;
- réformer la dotation d'intercommunalité : (a) unifier le montant moyen par habitant des différentes catégories d'EPCI à fiscalité propre ; (b) supprimer le mécanisme de dotation globale de fonctionnement (DGF) bonifiée des communautés de communes ; (c) définir des critères de répartition qui reflètent mieux la réalité des charges des établissements, et supprimer le critère du coefficient d'intégration fiscale ; (d) simplifier les mécanismes de garantie ;
- lancer une réflexion associant les élus municipaux, le Parlement et le Gouvernement pour simplifier la catégorisation juridique des EPCI à fiscalité propre. À terme, envisager la suppression de la catégorie des communautés d'agglomération.
 
Notes
puce note (1) Rapport du 7 novembre 2018 fait au nom de la commission des lois du Sénat par la mission de contrôle et de suivi des lois de réforme territoriale sur la revitalisation de l’échelon communal
puce note (2) Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles dite loi « MAPTAM »
 
 
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