Le nouveau dispositif d'état d'urgence sanitaire

Afin "d'affermir les bases légales" sur lesquelles reposaient jusqu'ici les mesures prises pour gérer l'épidémie de Covid-19, le titre premier de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 crée un nouveau régime d'état d'urgence sanitaire, inspiré du dispositif prévu par la loi n° 55-383 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, visant à conférer à l'autorité administrative des prérogatives exorbitantes de droit commun en cas de catastrophe sanitaire.

Dans son avis du 18 mars 2020 sur le projet de loi d’urgence(1), le Conseil d’Etat a précisé que la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles peut suffire à justifier de restrictions à des libertés publiques, à l’exemple de celles prévues par le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020, lorsqu'elles sont motivées par des «circonstances de temps et de lieu » et strictement définies selon « la catégorie des individus visés et la nature des périls qu'il importe de prévenir». Les mesures prises par ailleurs sur le fondement du code de la santé publique (tel l’arrêté du 14 mars 2020 modifié), et en particulier de son article L. 3131–1, visent le cas d’une « menace d’épidémie » et non pas encore d’une épidémie avérée. Le Conseil d’Etat a estimé que « l’existence d’une catastrophe sanitaire rend utile un régime particulier de l’état d’urgence pour disposer d’un cadre organisé et clair d’intervention en pareilles circonstances ».

Il ressort en outre de la jurisprudence constitutionnelle(2) qu’il appartient au législateur, aux termes de l’article 34 de la Constitution, d’opérer la conciliation nécessaire entre le respect des libertés et la sauvegarde de l’ordre public et que l’existence de régimes de crise dans la Constitution ne fait pas obstacle à ce que le législateur en crée de nouveaux.

La loi crée donc un nouveau chapitre, numéroté Ier bis, relatif à l’état d’urgence sanitaire, après le premier chapitre du titre III du livre Ier du code de la santé publique.

L’état d’urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire national en cas de catastrophe sanitaire, notamment d’épidémie mettant en jeu, par sa nature et sa gravité, la santé de la population (article L. 3131–20 du code de la santé publique). Cette déclaration intervient par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé. Le décret motivé détermine la ou les circonscriptions territoriales à l’intérieur desquelles il entre en vigueur et reçoit application.

La prorogation de l’état d’urgence sanitaire au-delà d’un mois ne peut être autorisée que par la loi (article L. 3131–21 du code de la santé publique) après avis d’un comité scientifique qui rend périodiquement des avis sur l’état de la catastrophe sanitaire, les connaissances scientifiques qui s’y rapportent et les mesures propres à y mettre un terme. Cette loi fixe la durée définitive de l’état d’urgence sanitaire, même s’il peut toujours y être mis fin de manière anticipée par décret. En même temps que cesse l’état d’urgence sanitaire, cessent les effets des mesures prises pour son application (article L. 3131–22).

Toutefois, la loi d’urgence déroge à ce délai d’un mois et prévoit une disposition particulière justifiée par les circonstances de l’espèce afin de déclarer l'état d'urgence sanitaire pour une période de deux mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi d’urgence pour faire face au Codiv-19 (art. 5 bis).

Pour répondre aux exigences constitutionnelles et assurer la sécurité juridique du dispositif créé, la loi énumère les mesures restrictives de libertés susceptibles d'être prises par décret du Premier ministre (1° au 9 ° de l’article L 3131-23 du code de la santé publique). Le Premier ministre peut notamment ordonner la réquisition de tous biens et personnes des services nécessaires à la lutte contre la catastrophe sanitaire (7° de l’article L 3131-23 du code de la santé publique). En tant que de besoin, toutes autres mesures réglementaires limitant la liberté d’entreprendre pourront être prises par décret dans la seule finalité de mettre fin à la catastrophe sanitaire (10° de l’article L 3131-23 du code de la santé publique).

Ces mesures doivent être strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu’elles ne sont plus nécessaires. Ces mesures restrictives de libertés sont entourées de plusieurs garanties notamment les limitations posées à la liberté de circulation tiennent compte des contraintes indispensables aux besoins familiaux ou de santé et ne peuvent conduire à fermer les établissements fournissant des biens ou des services de première nécessité.

La loi encadre, à défaut de pouvoir en dresser une liste exhaustive, le champ des mesures susceptibles d'être prescrites par le ministre de la santé, dont l'action est limitée à l'organisation et au fonctionnement du système de santé (article L 3131-24 du code de la santé publique) afin d’introduire une gradation du régime de l’Etat d’urgence sanitaire. Le ministre de la santé est en outre, autorisé à prendre des mesures individuelles lorsque celles-ci sont prises en application des dispositions réglementaires décrétées par le Premier ministre en application des 1° à 9° de l’article L 31-31-23 du code de la santé publique.

Le préfet, après habilitation, peut être amené à prendre plusieurs types de mesures (article L. 3131–25 du code de la santé publique) notamment les mesures prévues aux articles L. 3131-23 et L. 3131-24 du code de la santé publique dès lors qu’elles ne concernent géographiquement qu’un département. Dans ce cas, l’avis du directeur général de l’agence régionale de santé est requis. Le préfet peut également prendre des mesures d’application des dispositions prises par le Premier ministre et le ministre de la santé. S’il s’agit de mesures individuelles, elles font l’objet d’une information du procureur de la République.

En outre, ont été rendues applicables les mesures connexes aux mesures de police prévues en cas de menace sanitaire grave (article L. 3131-28 du code de la santé publique), notamment l’exonération de responsabilité des professionnels de santé en cas de dommages résultant des mesures administratives (article L. 3131-3 du code de la santé publique).

Enfin, la loi introduit des dispositions pénales afin de sanctionner les infractions aux dispositions de l’état d’urgence sanitaire (article L. 3136-1 du code de la santé publique). Le non-respect des mesures de confinement ainsi que les ordres de réquisition expose le contrevenant à une peine de prison de six mois maximum et une amende de 10 000 euros.
 

Mesures pour faire face aux conséquences sociales de l’épidémie

Outre les mesures prises dans le cadre de la législation existante, la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 habilite le Gouvernement à prendre, dans un délai de trois mois, une série d’ordonnances pour faire face à l’urgence sanitaire et à ces conséquences sociales. Dans son avis, le Conseil d’Etat relève que l'urgence est au nombre des justifications que le Gouvernement peut invoquer pour recourir à l'article 38 de la Constitution (CC, n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, cons. 13).

Dans le champ de ces habilitations, assez vaste, les mesures dérogatoires que prendra le Gouvernement devront être justifiées par la nécessité de faire face aux conséquences de l'épidémie de Covid-19 afin de garantir la protection des personnes.

En matière de garde de jeunes enfants, l'article 4 de l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 prévoit d’ores et déjà la suspension, du 16 au 29 mars 2020, des structures assurant la garde des enfants (crèches collectives, familiales ou parentales, haltes garderies, jardins d'enfants) ; les accueils collectifs de mineurs à caractère éducatif, avec ou sans hébergement (colonies de vacances, séjours sportifs, centres de loisirs, accueils de scoutisme) ; les maisons d'assistants maternels lorsque celles-ci sont agréées pour l'accueil de plus de dix enfants.

Cependant les micro-crèches et les structures d'accueil de mineurs attachées à des établissements de santé demeurent ouvertes. Le Gouvernement a indiqué que pour ces établissements, l'organisation interne de la structure d'accueil devra permettre de composer des groupes de dix enfants maximum, sans temps de rassemblement.

Ces établissements et services d'accueil de mineurs peuvent rester ouverts pour assurer l'accueil des enfants des seules personnels indispensables à la gestion de la crise sanitaire dans des conditions permettant de prévenir le risque de propagation du virus. Dans ce cadre, les préfets peuvent réquisitionner les établissements nécessaires en fonction des besoins d'accueil.

Par ailleurs, les modes d'accueil individuels n'ont pas été suspendus. Les assistants maternels agréés peuvent donc continuer d'assurer l'accueil de jeunes enfants à leur domicile dans les conditions et limites prévues par leur agrément délivré par le président du conseil départemental.

La loi permet d’adapter, dans le contexte de la crise sanitaire actuelle, le nombre d’enfants qu’un assistant maternel agréé est autorisé à accueillir simultanément, au titre de l’article L. 421-4 du code de l’action sociale et des familles. Le nombre des mineurs accueillis simultanément ne peut actuellement être supérieur à quatre y compris le ou les enfants de moins de trois ans de l'assistant maternel présents à son domicile, dans la limite de six mineurs de tous âges au total. Cette règle pourra être assouplie par ordonnance pour répondre à des besoins spécifiques.

La loi permettra en outre, la possibilité d’organiser les «transmissions et échanges d’information nécessaires à la connaissance par les familles de l’offre d’accueil et de sa disponibilité afin de faciliter l’accessibilité des services aux familles en matière d’accueil du jeune enfant. Le site internet mon-enfant.fr permet de s’inscrire pour demander une place prioritaire pour son enfant afin de permettre aux préfets de mieux juger des besoins.

En matière de suivi des travailleurs par les services de santé au travail, la loi entend réorienter les missions des services de santé au travail (SST) vers la diffusion de messages de prévention et de conseils aux salariés et aux entreprises dans le contexte de l'épidémie de Covid-19 ainsi que vers le suivi prioritaire des salariés dont les activités sont essentielles à la continuité de la vie de la Nation. Les autres activités des SST, notamment les visites médicales, devront être reportées et des dérogations devront être prévues pour sécuriser à la fois les services de santé au travail et les employeurs qui ne pourront pas assurer leurs obligations de droit commun.

Dans un contexte où l’augmentation prévisible des taux d’absentéisme des professionnels de ces structures et la fermeture des externats pour enfants et adultes en situation de handicap vont nécessiter l’adaptation de leurs modalités d’organisation et de fonctionnement, la loi habilite le Gouvernement à assurer la continuité de l’accompagnement et la protection des personnes en situation de handicap et des personnes âgées vivant à domicile ou dans un établissement ou service social et médico-social, des mineurs et majeurs protégés et des personnes en situation de pauvreté.

Au regard de l’intensité de la circulation du virus sur le territoire national, le principe général est de favoriser le maintien à leur domicile des personnes en situation de handicap exposées particulièrement à des complications de santé. Une attention particulière est prêtée à l’accompagnement des situations complexes de personnes ne pouvant être maintenues au domicile.

La loi prévoit également des mesures destinées à permettre aux établissements et services sociaux et médico-sociaux d’adapter leurs conditions d’organisation et de fonctionnement et de leur permettre de dispenser des prestations ou de prendre en charge des publics destinataires figurant en dehors de leur acte d'autorisation. Certaines collectivités territoriales, comme la métropole de Lyon, ont d'ailleurs pris l'initiative, pour pallier de tels aléas, de reconduire automatiquement les prestations sociales dont elles ont la responsabilité - revenu de solidarité active, prestation de compensation du handicap, aide personnalisée à l'autonomie, etc.

Afin d’assurer la continuité des droits des assurés sociaux et leur accès aux soins, la loi habilite le Gouvernement à adapter les conditions d’ouverture, de reconnaissance ou de durée des droits relatifs à la prise en charge des frais de santé et aux prestations en espèces des assurances sociales ainsi que des prestations familiales, des aides personnelles au logement, de la prime d’activité et des droits à la protection complémentaire en matière de santé.

Le Conseil d’Etat a estimé que l’ensemble de ces habilitations répondent à une nécessité impérieuse dans la situation créée par l’épidémie.
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