Codiv-19 : Mesures législatives prises pour répondre à l’urgence de l’épidémie

La propagation du virus Covid 19 et les mesures de confinement destinées à enrayer sa diffusion impactent fortement le fonctionnement des administrations.

Afin de garantir l'exercice de leurs droits par les administrés et d'assurer la continuité du fonctionnement des administrations publiques, plusieurs dispositions de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie (1) autorisent le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour adapter les délais légaux de procédures aux contraintes de la crise sanitaire et assouplir les règles de fonctionnement des autorités administratives. Le délai d’habilitation est de 3 mois.

Le Conseil d’État a estimé, dans son avis du 18 mars 2018 sur le projet de texte qui lui était soumis (2) que l'urgence est au nombre des justifications que le Gouvernement peut invoquer pour recourir aux habilitations à légiférer de l'article 38 de la Constitution (CC, n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, cons. 13).

Ainsi, la loi (article 11, I, 2° a) habilite le Gouvernement à modifier les règles relatives aux délais applicables au dépôt et au traitement des déclarations et demandes présentées aux autorités administratives (par exemple délai de consultation préalable à la prise d’une décision par une autorité administrative, délai d’acceptation tacite, etc.).

Ces mesures pourront être rétroactivement applicables à compter du 12 mars 2020 et ne pourront excéder de plus de trois mois la fin des mesures de police administrative prises par le Gouvernement pour ralentir la propagation de l'épidémie.

Une disposition balai dont le champ d’application est volontairement large (b du 2° du I de l'article 11) vise également à permettre la mise en place d’un moratoire général sur tous les délais dont le terme échoit pendant la période où s'appliquent les mesures de police administrative prises pour lutter contre la propagation du Covid-19.

Le Gouvernement est par ailleurs autorisé (art. 16) à prolonger par ordonnance la durée de validité des documents de séjour remis aux étrangers (carte de séjour, attestation de demande d'asile...) qui expirent entre le 16 mars et 15 mai 2020, dans la limite de six mois.

Enfin, l’article 14 de la loi proroge de manière générale de quatre mois tous les délais pour prendre des ordonnances prévues dans des lois déjà votées/

D'autres dispositions (i du 2° du I de l'article 11) habilitent le Gouvernement à assouplir les règles de fonctionnement des établissements publics et des instances collégiales administratives, y compris les organes dirigeants des autorités administratives ou publiques indépendantes, notamment les règles relatives à la tenue des réunions dématérialisées ou le recours à la visioconférence.

Par ailleurs, compte tenu de l'impossibilité pour certains comptables d'effectuer les contrôles prescrits par la réglementation (par exemple en l’absence de pièces justificatives permettant de vérifier la régularité de la dépense), la loi (h du 1° du I de l’article 11) permet de déroger aux dispositions de l'article 60 de la loi de finances pour 1963 (n° 63-156 du 23 février 1963) relatives à la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics.

Enfin, la loi (8° du I de l'article 11) habilite le Gouvernement à prendre toutes mesures relevant du domaine de la loi en vue d'assurer la continuité des institutions locales, s'agissant notamment des règles de fonctionnement, d'exercice des compétences et budgétaires applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.
 

Covid-19 : Mesures réglementaires prises pour répondre à l’urgence de l’épidémie

Dans l’objectif de freiner l’épidémie, les mesures de gestion ont été graduellement renforcées par le Président de la République et le Gouvernement, sous l’éclairage d’un comité scientifique dans un contexte d’urgence sanitaire constaté par l’OMS le 30 janvier 2020.

PREMIÈRES MESURES DU GOUVERNEMENT :
Dans ce contexte d’urgence sanitaire, des mesures de ont été décidées par plusieurs arrêtés du ministre de la solidarité et de la santé publique en application de l’article L. 3131-1 du code de la santé publique qui dispose qu’ « En cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d'urgence, notamment en cas de menace d'épidémie, le ministre chargé de la santé peut, par arrêté motivé, prescrire dans l'intérêt de la santé publique toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu afin de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population. »

Dans un premier temps, les arrêtés du 30 janvier (1) et du 20 février 2020 (2) n’ont porté que sur les personnes en provenance d’une zone touchée par la maladie. Puis sont venues les dispositions applicables à l’ensemble du territoire : arrêté du 4 mars modifié (3) par l’arrêté du 6 mars 2020 (4) puis les arrêtés du 9 mars 2020 du 13 mars 2020 (interdiction de rassemblement de 5000, 1000 et 100 personnes en milieu clos), et finalement les arrêtés des 14 mars, 15 mars, 16 mars, 17 mars et 19 mars 2020 qui contiennent des mesures de police restrictives des libertés pour limiter la propagation du virus Codiv-19 et leurs dérogations.

 L’arrêté du 14 mars 2020 (5), complété par les arrêtés du 15 mars (6) et du 16 mars 2020 (7), a prescrit la fermeture jusqu’au 15 avril 2020 des lieux recevant du public non indispensables à la vie de la nation (notamment, les salles d'auditions, de conférences, de réunions, de spectacles ou à usage multiple, les magasins de vente et centres commerciaux, les bibliothèques, les salles d’exposition, les établissements sportifs couverts, les chapiteaux, les établissements d’enseignement les établissements d'éveil, d'enseignement, de formation, centres de vacances, centres de loisirs sans hébergement).

L'accueil des mineurs de moins de 16 ans a été suspendu du 16 au 29 mars 2020 dans les crèches, écoles, collèges, lycées et universités, à l'exception des enfants de soignants.

L’arrêté du 14 mars 2020 interdit également les rassemblements de plus de 100 personnes, que ce soit dans milieu clos ou ouvert et aux navires de croisière et aux navires à passagers transportant plus de 100 passagers de faire escale en Corse, et de faire escale ou de mouiller dans les eaux intérieures et les eaux territoriales des départements et régions d'outre-mer, ainsi que de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, et Wallis-et-Futuna, sauf dérogation accordée par le représentant de l'État compétent pour ces mêmes collectivités.

En revanche, l'arrêté fixe en annexe les activités qui pourront se poursuivre : les commerces alimentaires, les pharmacies, les banques, les stations-services ou de distribution de la presse. Des exceptions ont été prévues à l’interdiction d’activité des bars et restaurants : la possibilité de maintenir le « room service » des restaurants et bars d’hôtel; l’activité de vente à emporter et de livraison des restaurants et débits de boissons. Enfin, la restauration collective sous contrat n’est pas concernée.

La liste des établissements et activités non concernés par l’obligation de fermeture et le régime qui leur est applicable en fonction de leurs spécificités sont précisés par l’arrêté du 16 mars 2020.

Les établissements de culte sont autorisés à rester ouverts. Sont autorisés les rassemblements ou réunions de moins de 20 personnes au sein des établissements de cultes lors des cérémonies funéraires. L'arrêté permet aux pharmacies d'officine de dispenser, dans le cadre de la posologie initialement prévue et lorsque la durée de validité d'une ordonnance renouvelable est expirée, un nombre de boîtes par ligne d'ordonnance garantissant la poursuite du traitement jusqu'au 31 mai 2020.

L’arrêté du 17 mars 2020 (8) suspend, pour les mêmes motifs, la tenue des concours et examens nationaux ; ils pourront néanmoins être tenus à distance lorsque la nature des épreuves et les conditions de leur organisation le permettent. Iil organise la distribution de masques de protection aux professionnels les plus exposés dans le respect des priorités définies au niveau national et prévient une consommation excessive de paracétamol en encadrant sa distribution.

Un arrêté du 19 mars 2020 (9) complète pour étendre l'interdiction d'escale des navires de croisière et à passagers non réguliers transportant plus de 100 passagers aux ports français continentaux de Méditerranée, Atlantique, Manche et mer du Nord (l'interdiction ne valait jusqu'ici que pour la Corse et l'Outre-mer). L'arrêté indique également aux entreprises de transport public collectif routier, guidé ou ferroviaire de voyageurs les dispositions qu'elles doivent prendre pour éviter la propagation du Coronavirus (désinfection de chaque véhicule ou matériel roulant au moins une fois par jour, affichage à bord de chaque véhicule des mesures barrières, etc.).

Le ministère de l'économie et des finances a mis en ligne un guide rassemblant les précautions sanitaires à respecter dans le cadre de la livraison de repas à domicile qui reste autorisée pourvu qu’elle se fasse sans contact, afin d’assurer une protection maximale des personnes qui préparent les repas, des livreurs et des clients

Conformément aux dispositions du code de la santé publique, la justification des mesures prises en vertu de l’article L. 3131-1 fera l’objet d’un examen périodique par le Haut Conseil de la santé publique.

DEUXIÈME VAGUE DE MESURES DU GOUVERNEMENT :
Ces mesures, prises sur le fondement des pouvoirs de police générale du Premier ministre, au vu des circonstances exceptionnelles découlant de l’épidémie de Covid 19 , ont été détaillées dans le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 (10) portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19. Celui-ci prévoit l’interdiction « jusqu'au 31 mars 2020 » du déplacement de toute personne hors de son domicile à l'exception de ceux réalisés « dans le respect des mesures générales de prévention de la propagation du virus et en évitant tout regroupement de personnes » pour les motifs suivants :
  • trajets entre le domicile et le ou les lieux d'exercice de l'activité professionnelle et déplacements professionnels insusceptibles d'être différés ;
  • déplacements pour effectuer des achats de fournitures nécessaires à l'activité professionnelle et des achats de première nécessité dans des établissements dont les activités demeurent autorisées par arrêté du ministre ;
  • déplacements pour motifs de santé ;
  • déplacements pour motifs familial impérieux, pour l'assistance des personnes vulnérables ou pour la garde d'enfants (ce qui inclut les gardes alternées pour les enfants dont les parents sont séparés) ;
  • déplacements brefs, à proximité du domicile, liés à l'activité physique individuelle des personnes, à l'exclusion de toute pratique sportive collective, et aux besoins des animaux de compagnie.

L’article 2 du décret du 16 mars 2020 précise que le préfet est en droit d’adopter des mesures « plus restrictives en matière de déplacement des personnes lorsque les circonstances locales l’exigent. »

Le décret précise que les personnes souhaitant bénéficier de l’une de ces exceptions doivent se munir, lors de leurs déplacements hors de leur domicile, d’un document leur permettant de justifier que le déplacement considéré entre dans le champ de l’une de ces exceptions. Il s’agit d’une attestation de déplacement dérogatoire sur l’honneur pouvant être téléchargée sur le site internet du ministère de l’intérieur ou écrite sur papier libre. Une deuxième attestation à disposition desemployeurs, est destinée aux personnes qui ne peuvent interrompre leurs activités professionnelles. Elle est valable pendant toute la durée des mesures de confinement et n’a donc pas à être renouvelée tous les jours.

Le décret n° 2020-279 du 19 mars 2020 (11) ajoute trois exceptions à l'interdiction de déplacement des personnes hors de leur domicile en vigueur depuis la publication. Sont donc autorisés, les déplacements résultant d'une obligation de présentation aux services de police ou de gendarmerie nationales ou à tout autre service ou professionnel, imposée par l'autorité de police administrative ou l'autorité judiciaire ,les déplacements résultant d'une convocation émanant d'une juridiction administrative ou de l'autorité judiciaire ou encore les déplacements aux seules fins de participer à des missions d’intérêt général sur demande de l’autorité administrative et dans les conditions qu’elle précise.

Le décret n° 2020-277 du 19 mars 2020 (12) détermine les conditions dérogatoires de prise en charge des activités de télésoin réalisées par les infirmiers pour les personnes atteintes du Covid-19 (diagnostic d’infection posé cliniquement ou biologiquement). Ces personnes pourront bénéficier d’activités de télésoin même si elles ne remplissent pas les conditions de droit commun, notamment parce qu’elles n’ont pas réalisé au préalable une consultation en présentiel avec un infirmier.

Ces activités pourront être réalisées en utilisant n’importe lequel des moyens technologiques actuellement disponibles pour réaliser une vidéotransmission. Lorsque le patient ne dispose pas du matériel nécessaire, les activités de télé soin peuvent être effectuées par téléphone. Le texte prévoit également une exonération du ticket modérateur sur les téléconsultations réalisées pour les personnes dont le diagnostic d’infection à Covid-19 a été posé ou les personnes suspectées d’être infectéesainsi que pour les actes de télé suivi infirmier. Les dispositions du décret peuvent être mises en oeuvre jusqu'au 31 mai 2020.

Le décret n° 2020-264 du 17 mars 2020 (13) crée une contravention de la 4e classe en cas de violation des interdictions ou en cas de manquement aux obligations édictées par le décret du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus Covid-19 (D. n° 2020-260, 16 mars 2020), ainsi qu'en cas de méconnaissance des mesures prises sur son fondement. La procédure de l'amende forfaitaire est applicable. Le montant de l'amende forfaitaire et de l'amende forfaitaire majorée s'élèvent respectivement à 135 € et 375 €. Le décret entre en vigueur immédiatement à compter de sa publication.

Enfin, présenté lors d'un Conseil des ministres spécial du 17 mars 2020, le décret n° 2020-267 du 17 mars 2020 (14) reporte le second tour de l'élection des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, initialement prévu le 22 mars 2020, pour les quelque 4 922 communes dont les conseillers municipaux n'ont pas été entièrement désignés dès le premier tour. Il entre en vigueur le jour de sa publication. Ce décret s’inscrit en cohérence avec les précédentes dispositions qui ont conduit le Gouvernement à limiter fortement les déplacements des personnes hors de leurs domiciles.

Les mesures sont soumises au régime général de la police administrative. L’article L. 3131-1 du code de la santé publique prévoit qu’elles doivent viser l'intérêt de la santé publique et avoir comme ?nalité de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population, ce qui est le cas en l’espèce. Par ailleurs, elles doivent, aussi sous contrôle du juge, être proportionnées aux risques courus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Le Conseil d’État a été saisi, le 22 mars, d’un référé-liberté introduit par le syndicat Jeunes Médecins afin que le Gouvernement prenne des mesures beaucoup plus sévères de confinement dans le cadre de la lutte contre le coronavirus. Statuant au contentieux, le Conseil d’État a rejeté la demande de confinement total et enjoint au Gouvernement de préciser la portée de certaines interdictions, notamment la dérogation au confinement pour raison de santé. Compte tenu des enjeux majeurs pour la santé, il devra également réexaminer le maintien de la dérogation pour déplacements brefs à proximité du domicile. Enfin, le Gouvernement devra évaluer les risques pour la santé publique du maintien en fonction des marchés ouverts compte tenu de leurs tailles et de leur niveau de fréquentation.

Tirant les conséquences de cette décision, le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 renforce et compile les règles de confinement définies depuis le 16 mars.

 
Notes
puce note (1) Arrêté du 30 janvier relatif à la situation des personnes ayant séjourné dans une zone atteinte par l'épidémie de virus 2019-nCov
puce note (2) Arrêté du 20 février 2020 relatif à la situation des personnes ayant séjourné dans une zone atteinte par l'épidémie de virus covid-19
puce note (3) Arrêté du 4 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19
puce note (4) Arrêté du 6 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19
puce note (5) Arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19
puce note (6) Arrêté du 15 mars 2020 complétant l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19
puce note (7) Arrêté du 16 mars 2020 complétant l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19
puce note (8) Arrêté du 17 mars 2020 complétant l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19
puce note (9) Arrêté du 19 mars 2020 complétant l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19
puce note (10) Décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19
puce note (11) Décret n° 2020-279 du 19 mars 2020 modifiant le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19
puce note (12) Décret n° 2020-277 du 19 mars 2020 modifiant le décret n° 2020-73 du 31 janvier 2020 portant adoption de conditions adaptées pour le bénéfice des prestations en espèces pour les personnes exposées au coronavirus
puce note (13) Décret n° 2020-264 du 17 mars 2020 portant création d'une contravention réprimant la violation des mesures destinées à prévenir et limiter les conséquences des menaces sanitaires graves sur la santé de la population
puce note (14) Décret n° 2020-267 du 17 mars 2020 portant report du second tour du renouvellement des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, initialement fixé au 22 mars 2020 par le décret n° 2019-928 du 4 septembre 2019
puce note (15) Décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire
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Codiv-19 : Mesures relatives au report des élections municipales

À l’issue du premier tour des élections municipales organisées dans 35 065 communes ou secteurs le 15 mars 2020, les conseils municipaux ont été intégralement renouvelés dans 30 143 d’entre elles soit 86 % du total des communes. Dans 3 253 communes, seule une partie du conseil municipal a pu être élue ; il n’y a eu aucun élu dans 1 669 communes ou secteurs.

Dans un contexte de crise sanitaire aigüe, il a été décidé de reporter le second tour de ces élections au plus tard au mois de juin 2020. Ce report du second tour d’un scrutin politique est sans précédent dans notre histoire politique contemporaine.

Aucune norme de valeur supra législative n’interdit de reporter un second tour d’élection, toutefois, la jurisprudence constitutionnelle impose, s’agissant notamment de la prorogation des mandats électifs, de justifier de ces mesures par un motif d’intérêt général suffisant et à la condition que le report envisagé ne dépasse pas eu égard aux circonstances qui le justifient, un délai raisonnable.

Les exigences constitutionnelles d’égalité devant le suffrage, de sincérité du scrutin ainsi que de périodicité raisonnable d’exercice du suffrage encadre également l’hypothèse, inédite dans son principe et dans ses proportions, de suspension d’une élection entre deux tours de scrutin.

La loi d’urgence du 23 mars 2020 (1) vise à concilier l’expression la plus récente du droit de suffrage avec les impératifs de continuité du fonctionnement des institutions en définissant le fonctionnement des organes délibérants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) jusqu’au second tour.

En ce qui concerne la prorogation des mandats, le titre III de la loi d’urgence pour faire face à l’épidémie du Codiv-19 énonce qu’un second tour est nécessaire pour attribuer les sièges qui n’ont pas été pourvus. Ce second tour initialement prévu le 22 mars 2020 est reporté au plus tard en juin 2020.

Dans tous les cas, l’élection régulière des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers d’arrondissement, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon élus dès le premier tour organisé le 15 mars reste acquise conformément à l’article 3 de la Constitution.

En principe, dans les communes pour lesquelles le conseil municipal a été élu au complet, les conseillers municipaux conservent leurs mandats jusqu’à l’entrée en fonction des conseillers municipaux élus au premier tour. Lorsque le conseil municipal n’a pas été élu au complet, les conseillers en exercice conservent leurs mandat jusqu’au second tour.

Si la situation sanitaire ne permet pas l’organisation du second tour au plus tard au mois de juin 2020, le mandat des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers d’arrondissement, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains concernés est prolongé pour une durée fixée par la loi.

La loi détermine aussi les modalités d’entrée en fonction des conseillers municipaux élus dès le premier tour dans les communes de moins de 1 000 habitants pour lesquels le conseil municipal n’a pas été élu au complet.

La loi tire également les principales conséquences du report du second tour au mois de juin en fixant la date de candidature au plus tard au mardi qui suit la publication du décret de convocation ainsi que le début de la campagne électorale officielle au deuxième lundi précédant le second tour et en précisant les modalités de prise en charge financière par l'État du surcoût que représente le report du second tour des élections municipales pour les candidats.

Elle habilite également le Gouvernement à prendre par ordonnance toute autre mesure relevant du domaine de la loi permettant d'adapter le droit électoral jusqu'au second tour (fonctionnement des organes délibérants, dépôt des candidatures et organisation du scrutin, financement, campagne électorale, outre-mer, etc.).

Enfin, la loi proroge les mandats des conseillers des Français de l'étranger et des délégués consulaires au plus tard jusqu'à la date d'organisation du second tour des élections municipales fixé en application de l'article 1er de la loi.

Plusieurs mesures d’urgence et d’adaptation à la lutte contre l’épidémie sont également prévues afin de faciliter les conditions du quorum (1/3 des membres au lieu la moitié ; les conseillers municipaux pourront détenir deux pouvoirs chacun, contre un seul en l'état du droit).

Dans son avis du 18 mars 2020 (2), le Conseil d’État a estimé eu égard à la nature et à la gravité du risque, qui rendent nécessaires des mesures de confinement et imposent en particulier d’interdire la tenue de rassemblements publics et de limiter les contacts entre les personnes, que ce motif doit être regardé comme impérieux.

Il estime en outre que le projet de loi qu’il lui a était soumis est assorti de garantie puisque le report des élections est strictement encadré dans le temps, le second tour devant se tenir dans un délai de trois mois. En outre, la représentation nationale se verra communiquer au plus tard le 23 mai 2020 par le Gouvernement un rapport émanant de scientifiques lui permettant d’évaluer l’évolution de l’épidémie et les risques sanitaires attachés à la tenue du second tour et de la campagne électorale le précédant.
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