Rapport d’activité de 2017 du Conseil constitutionnel

Présenté annuellement à la date anniversaire de la Constitution de la Vème République, comme annoncé lors de la présentation de sa première édition l’an passé, le Conseil constitutionnel a rendu public le 4 octobre dernier, son rapport d’activité portant sur l’année 2017(1). Ce document volontairement bref retrace les temps forts sur l’année au cours de laquelle se sont succédé, pour la première fois depuis 1958, l'élection présidentielle, les élections législatives et des élections sénatoriales.

L’activité a ainsi été particulièrement intense pour le Conseil en qualité de juge électoral. Il a validé 14 296 parrainages pour l’élection présidentielle, annulé 4 691 suffrages au premier tour et 16 467 au second tour de l’élection présidentielle et instruit 297 recours concernant les élections législatives, dont 245 ont été rejetés pour irrecevabilité en application de l’article 38 alinéa 2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel.

Le rapport présente dans un deuxième temps de manière synthétique et pédagogique, sous forme de fiches, les principales décisions en matière de contrôle de constitutionnalité.

Au titre du contrôle a priori, le Conseil constitutionnel a notamment été saisi des principaux textes de la fin de la XIVème législature : loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi « Sapin 2 »(2), loi « justice du XXIe siècle »(3), loi « média »(4), loi relative à l’égalité et à la citoyenneté(5), loi relative à l’extension du délit d’entrave à l’IVG(6) ainsi que lois de finances(7) et de financement de la Sécurité sociale(8). Trois textes majeurs de la nouvelle législature ont également été déférés : loi organique et loi ordinaire pour la confiance dans la vie politique(9) ainsi que la loi d’habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social(10).

S’agissant du contrôle a posteriori, l’examen des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC), environ 80 par an, a donné l’occasion au Conseil de rendre plusieurs décisions particulièrement importantes concernant le délit de consultation habituelle des sites Internet terroristes(11), les perquisitions(12) et les saisies administratives dans le cadre de l’état d’urgence(13), la surveillance et le contrôle des transmissions hertziennes(14) et les conditions de la garde à vue(15).

Ce bilan souligne le renforcement du caractère juridictionnel du Conseil et les garanties du procès équitable qui l’accompagnent : refonte de la rédaction des décisions afin de les rendre plus accessibles et approfondissement de leur motivation, renforcement de la dimension orale du procès constitutionnel en QPC et clarification du contrôle de constitutionnalité a priori en précisant le champ exact des articles jugés. Il présente également les actions permettant d’approfondir le dialogue des juges, notamment au plan international auprès des autres Cours constitutionnelles. Cette ouverture se traduit en particulier par la prise en compte croissante du « droit comparé » dans les méthodes de travail du Conseil.

La volonté d’ouvrir l’institution aux citoyens conduit le Conseil à organiser et participer à des manifestations ouvertes à tous, professionnels du droit ou non : représentation au Salon du livre, organisation du concours national « Découvrons notre Constitution », visant à sensibiliser les élèves des écoles et collèges aux grands principes de notre République, de la première « Nuit du droit ».

Afin de « mieux faire connaître son action », le Conseil constitutionnel met également à la disposition du public une application mobile permettant de suivre en temps réel son activité. Cette application permet de consulter toute la jurisprudence, de recevoir des alertes lorsqu'interviennent de nouvelles décisions et de suivre les audiences QPC en direct. L’objectif annoncé par son président est de faire du Conseil constitutionnel « un modèle de Cour constitutionnelle numérique ».
 

Publication de l’ordonnance n° 2017-1426 du 4 octobre 2017 relative à l'identification électronique et aux services de confiance pour les transactions électroniques

Prise en application des 1° et 2° du II l’article 86 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, l’ordonnance du 4 octobre 2017 relative à l’identification électronique et aux services de confiance pour les transactions électroniques(1) fixe le cadre juridique permettant de certifier les procédés d’identification électronique mis à la disposition des citoyens et des entreprises. Ces dispositions renforcent au niveau national les spécifications et procédures minimales communes définies par le règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 sur l’identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur (« règlement eIDAS »)

L’article 2 de l’ordonnance définit ainsi les notions d’ « identification électronique » et de « moyen d’identification électronique » introduites par l’article 86-I de la loi pour une République numérique. Le premier est un « processus consistant à utiliser des données d'identification personnelle sous une forme électronique représentant de manière univoque une personne physique ou morale, ou une personne physique représentant une personne morale » et le second est un « élément matériel ou immatériel contenant des données d'identification personnelle et utilisé pour s'authentifier pour un service en ligne ». Alors que l’article 86-I de la loi pour une République numérique, codifié à l’article 102 du code des postes et des communications électroniques, prévoit que les moyens d'identification électronique sont présumés fiables jusqu'à preuve du contraire lorsqu'ils répondent aux prescriptions du cahier des charges établi par l'autorité nationale de sécurité des systèmes d'information (ANSSI) tel que précisé par un décret en Conseil d'État, l’article 2 de l’ordonnance du 4 octobre 2017 organise quant à lui les conditions de certification, sur une base volontaire, des moyens d’identification électronique autres que présumés fiables.

Ces dispositions désignent l’ANSSI comme autorité de certification de ces moyens d’identification électronique et comme rédacteur des référentiels associés qui feront, pour leur part, l’objet d’un avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

En offrant des garanties de sécurités importantes, ce système de certification permet ainsi d’accroître la confiance des utilisateurs. Ce moyen se présente comme le plus apte à encourager le développement et l'usage de  l’identification électronique.
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Publication d’un rapport du Groupe anti-corruption du Conseil de l’Europe sur les incriminations en matière de corruption en France

Le Groupe anti-corruption du Conseil de l’Europe (GRECO) a publié, le 28 septembre 2017, un rapport d’étape(1) des mesures prises par la France en matière de lutte contre la corruption. Il dresse le bilan de la mise en œuvre des recommandations qu’il avait formulées en 2009(2) dans le cadre du 3ème cycle de négociation portant sur les incriminations en matière de corruption (Thème I).

Le précédent rapport d’étape(3) avait permis au Groupe de constater que sur les six recommandations adressées à la France, seules trois pouvaient être estimées comme mises en œuvre de façon satisfaisantes. Il s’agissait des recommandations invitant à poursuivre les actes de corruption et de trafic d’influence même en l’absence « d’un accord entre les parties » (recommandation i), à aligner l’incrimination ayant trait à la corruption en matière d’établissement d’attestation et certificats (article 441-8 du code de procédure pénale)(4) sur celles des autres infractions de corruption (recommandation ii), à l’adoption de « toutes les mesures nécessaires, afin de s’assurer de l’exécution effective des peines prononcées en matière de corruption et de trafic d’influence » (recommandation iv).

Les recommandations v et vi, qui portent respectivement sur l’extension du délai de prescription pour les délits de corruption et de trafic d’influence et sur la suppression de la condition de plainte ou de dénonciation préalable aux poursuites des délits de corruption commis à l’étranger par des ressortissants français étaient en jusqu’à présent considérées comme partiellement mises en œuvre.

Mais à la suite de plusieurs réformes – loi n° 2017-242 du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale(5) ; loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique(6) – le GRECO considère désormais que ces deux recommandations sont mises en œuvre de façon satisfaisante.

La recommandation iii, « examiner l’opportunité d’incriminer le trafic d’influence aussi en relation avec les agents étrangers et les membres d’assemblées publiques étrangères et envisager de retirer ou de ne pas renouveler la réserve à l’article 12 de la Convention pénale sur la corruption(7) » était en 2016 considérée par le GRECO comme non mise en œuvre. Mais la réforme générale du cadre de la lutte contre la corruption portée par la loi n°2016-1691, dite Sapin II et la création de l’Agence française anti-corruption l’ont poussé à considérer sa recommandation initiale comme étant mise en œuvre de façon satisfaisante.

Les six recommandations portant sur les incriminations sont donc désormais considérées comme mises en œuvre de façon satisfaisante par le GRECO.

Le Thème II de ce troisième cycle d’évaluation, qui porte sur la transparence du financement des partis politiques, est en revanche moins bien évalué. Sur les onze recommandations formulées, seules six ont été prises en compte, les cinq autres n’étant que partiellement mises en œuvre aujourd’hui.

Ce rapport met fin à l’évaluation de la France dans ce domaine. Toutefois, le GRECO indique que la France peut continuer à lui soumettre les réformes futures qu’elle entreprendra en la matière.
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L'avenir des finances de l'UE : septième rapport de la Commission européenne sur la cohésion économique, sociale et territoriale

Politique de solidarité au niveau européen définie par le traité de Lisbonne et adossée à plusieurs fonds structurels, la politique de cohésion poursuit l’objectif d’un développement territorial équilibré et durable entre et à l’intérieur des différentes régions européennes. La Commission européenne a publié, le 9 octobre dernier, son septième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale(1).

Tous les trois ans, ce rapport évalue les éléments qui favorisent ou entravent la compétitivité des régions et les raisons pour lesquelles il existe des écarts de niveaux de croissance et de revenus. L’étude procède ainsi à l’évaluation des régions qui jouent un rôle moteur et celles qui accusent un retard en matière d’innovation, d’emploi ou de capacités institutionnelles, ainsi que celles prêtes à relever les défis des années à venir ou celles nécessitant des aides supplémentaires.

La politique de cohésion joue un rôle clé dans les investissements publics. Selon les estimations de la Commission, les investissements réalisés ont permis, durant la période 2007-2013, d’augmenter le PIB de 3% pour les pays de l’UE-12 (sans la Croatie).

Constatant la reprise de l’économie européenne et de ses effets sur la réduction des écarts économiques entre les régions et à l’intérieur de celles-ci, le rapport relève cependant plusieurs faiblesses : le rythme de croissance des régions est disparate (le taux d’emploi de certaines régions demeure faible, parfois inférieur au niveau d’avant la crise), un nombre important de petites entreprises peinent à s’adapter à la mondialisation, à la numérisation, à la croissance verte et aux évolutions technologiques, les investissements publics demeurent faibles (rendant les ressources distribuées par la politique de cohésion parfois vitales).

Le rapport constate également que l’Union est confrontée à des défis démographiques et sociaux. Pour la première fois, la variation naturelle de la population de l’UE a été négative en 2015 et certaines régions sont confrontées à une migration massive, les poches de pauvreté et d’exclusion sont encore trop conséquentes, mêmes dans les régions et les villes les plus riches.

Enfin, le rapport souligne la nécessité d’intensifier les investissements dans toute l’UE afin d’atteindre les objectifs fixés pour 2030 pour l’augmentation de la part des énergies renouvelables et la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Ne préjugeant pas de la proposition finale qui sera présentée au mois de mai 2018 par la Commission européenne sur la politique de cohésion après 2020, au terme d’une consultation publique, le rapport esquisse une politique appliquée à toute l'UE, poursuivant trois objectifs principaux :
  • maîtriser la mondialisation par le biais du soutien à la transformation de l'économie des régions, à l'innovation, à la modernisation industrielle et à l'adoption des technologies ;
  • n’exclure personne, en luttant contre le chômage et en investissant dans les qualifications et le développement des entreprises tout en combattant l'exclusion sociale et les discriminations ;
  • soutenir les réformes structurelles.
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