Les comptes de la Nation et les comptes des administrations publiques en 2021

L’INSEE a publié le 31 mai 2022 une étude sur les comptes de la Nation pour 2021(1), ainsi que sur les comptes des administrations publiques(2).

En 2021, le produit intérieur brut (PIB) - mesure de l’activité productive sur le territoire du pays - rebondit de 6,8 % en euros constants, après la chute de l’année 2020 (– 7,8 %). En moyenne sur l’année, le PIB demeure inférieur de 1,5 % à son niveau moyen en 2019.

La production repart nettement (+ 7,3 % après – 8,0 %). Le rebond est marqué dans la construction, dans les services marchands, surtout dans les services d’information communication, dans le commerce, les activités scientifiques, techniques et de soutien et enfin dans les services non marchands de santé ainsi que dans les biens d’équipement.

L’INSEE observe que la consommation effective des ménages rebondit nettement en volume en 2021 (+ 6,0 % après – 6,5 %) et se rapproche de son niveau d’avant‑crise en moyenne sur l’année (– 0,9 % par rapport à 2019). La hausse de la dépense individualisable des administrations publiques au profit des ménages (+ 8,4 % après – 5,7 %), qui comprend notamment les tests et vaccins contre la Covid-19, y contribue nettement.

Les échanges extérieurs, très affectés par la crise sanitaire en 2020, rebondissent sans retrouver leur niveau de 2019, de même que les dépenses des touristes : en volume, les exportations progressent de 8,8 % en 2021 (après – 16,8 % en 2020) et les importations de 8,0 % (après – 12,8 %).

En 2021, le déficit public au sens de Maastricht atteint 160,7 milliards d’euros (Mds€), soit 6,4 % du produit intérieur brut (PIB), en baisse de 44,9 Mds€ par rapport à 2020.

Parmi les composantes qui conduisent à ce résultat, le déficit de l’État, à 143,7 Mds€, s’améliore de 36,4 Md€ par rapport à 2020. Les collectivités locales dégagent un excédent de 4,7 Mds€ (après 0,2 Md€ en 2020), porté par les communes (4,6 Md€, après 3,1 Mds€ en 2020) et les départements (excédent de 1,6 Md€, après un déficit de 1,3 Md€ en 2020). Le déficit des régions reste stable, à 1,7 Md€.

En 2021, le besoin de financement des administrations de sécurité sociale (ASSO) se réduit, à 16,7 Mds€, après 46,0 Mds€ en 2020. Cette diminution du déficit des ASSO provient à la fois d’une augmentation franche des recettes (+ 8,4 % après − 3,4 %) et d’un ralentissement des dépenses (+ 3,4 % après + 6,3 %), sous l’effet de la reprise de l’activité économique et de l’extinction progressive de certaines mesures d’urgence.

Les recettes publiques augmentent fortement du fait du rebond de l’activité et des financements par l’Union européenne du plan de relance. Ce dernier contribue à maintenir une progression dynamique des dépenses. En 2021, les recettes publiques augmentent de 8,4 % par rapport à 2020. Le taux de prélèvements obligatoires (net des crédits d’impôt) demeure quasi stable à 44,3 % du PIB, après 44,4 % en 2020.

Les impôts courants sur le revenu et le patrimoine rebondissent fortement en 2021 (+ 18,9 Mds€, après − 9,3 Md€ en 2020) du fait notamment de l’augmentation marquée des recouvrements bruts de l’impôt sur les sociétés. Les recouvrements de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ont également nettement rebondi après une année 2020 marquée par les restrictions de déplacement. Enfin, les autres recettes progressent fortement (+ 14,3 Mds€), du fait du financement européen de "France relance", évalué à 14,4 Mds€ en comptabilité nationale en 2021.

Les dépenses des administrations publiques augmentent de nouveau fortement, + 4,0 % en 2021 après + 5,1 % en 2020. En particulier, les subventions et autres transferts versés restent très dynamiques (+ 12,5 % en 2021, après + 12,2 % en 2020) sous l’effet du maintien des dépenses liées à la crise sanitaire.

La dette publique au sens de Maastricht augmente de 164,9 Mds€ en 2021 et s’établit à 2 813,1 Mds€. Le ratio de dette publique en point de PIB se réduit à 112,5 %, après 114,6 % fin 2020, principalement en raison du rebond du PIB.

 

Publication du rapport de la Cour des Comptes sur la loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025 et les capacités des armées

Trois ans après la publication de la loi du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire (LPM) pour la période 2019-2025(1), la Cour des comptes dresse un bilan de l’exécution de la loi dans un rapport de mai 2022(2).

La LPM prévoit une augmentation importante des crédits budgétaires annuels de la défense, de 22,5 % entre 2019 et 2023. À partir de 2023, les ambitions de la loi votée en 2018 sont fondées sur l’hypothèse d’une augmentation des budgets de 3Mds€ par an, jusqu’à atteindre 50 Mds€ en 2025, correspondant à la cible de 2 % du PIB. Est également prévue une augmentation de 6 000 emplois. Cependant, la Cour relève que l’effort budgétaire porte sur les deux dernières années de programmation dont les crédits budgétaires n’ont pas encore été fixés.

Selon la Cour, l’exécution budgétaire au cours de la période 2019-2021 a été conforme à la programmation de la LPM. Le ministère des armées a su "faire preuve d’agilité pour absorber en gestion les effets de la crise sanitaire et pour financer des besoins non prévus, dans le domaine spatial notamment". Les erreurs de la dernière programmation ont été évitées : recours à des recettes exceptionnelles aléatoires, sous-budgétisation du surcoût des opérations extérieures, renégociations à la baisse des commandes fermes de matériel de guerre.

Cette première période a été l’occasion de franchir des étapes importantes pour les programmes d’armement destinés à préparer l’avenir, notamment par le lancement du programme du système de combat aérien du futur (SCAF). Cependant, plusieurs risques budgétaires subsistent : la plus grande partie de l’effort d’augmentation des budgets et des effectifs a été programmée au-delà de 2023, alors que les annuités budgétaires de 2024 et de 2025 n’ont pas été confirmées.

La Cour relève que la programmation se heurte aux défis de l’augmentation du budget de la défense initiée par la LPM 2019-2025 dans un contexte de dégradation des finances publiques et de la diversification des menaces suscitant de nouveaux besoins non prévus lors la préparation de la loi en 2018.

Pour permettre au ministère des armées d’engager une réflexion sur l’évolution de la LPM et du modèle d’armée lui-même, la Cour présente trois scénarii : (i) la confirmation de "l’ambition 2030"(3) qui suppose l’augmentation du budget de la défense ; (ii) la réduction des capacités des armées et de leurs ambitions qui risquerait de mettre à mal le modèle établi et (iii) la mise en œuvre de choix capacitaires à l’instar du Royaume-Uni dans le cadre de sa révision stratégique de 2021.

La Cour estime que le processus de décision du ministère des armées devrait être amélioré par "un renforcement des capacités d’anticipation à long terme, conjugué avec des revues stratégiques plus fréquentes, à mi-parcours des LPM, une meilleure information des décideurs politiques, notamment du Parlement, et la poursuite de l’amélioration de la conduite des programmes d’armement, pour la rendre plus réactive, plus adaptable et plus prompte à capter l’innovation."

La Cour formule trois recommandations à destination du ministère des armées :

  • Chiffrer les crédits budgétaires de 2024 et 2025 correspondant aux besoins issus des ambitions de la LPM, en tenant compte du dernier ajustement annuel de la programmation militaire et établir une trajectoire budgétaire jusqu’à l’horizon de stabilisation du déficit public prévu en 2027 ;
  • Identifier et exploiter les marges de manœuvre budgétaires qui peuvent exister, notamment dans le domaine de la coopération européenne et s’agissant de la définition du périmètre des missions confiées aux armées ;
  • Adopter un processus d’actualisation stratégique et de programmation militaire plus réactif, plus transparent et reposant sur une plus grande capacité d’anticipation.
 

Arrêt de la CJUE du 12 mai 2022 relatif à l’imposition de dividendes, au précompte et à l'avoir fiscal (Affaire C-556/20)

Dans le cadre d’un litige opposant plusieurs sociétés françaises (Schneider Electric SE, Axa SA, BNP Paribas SA, Engie SA, Orange SA, L’Air Liquid) au Gouvernement français, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a été saisie d’une question préjudicielle par le Conseil d’Etat(1) portant sur la compatibilité de l’ancien régime français fiscal du précompte et de l’avoir fiscal avec les dispositions de la directive 90/435/CEE du 23 juillet 1990 concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d'États membres différents(2).

En l’espèce, les sociétés requérantes devaient s’acquitter, jusqu’en 2004, d’un "précompte mobilier", c’est-à-dire, d’un paiement préalable lors de la distribution de dividendes à leurs actionnaires, dès lors que les dividendes n’avaient pas été soumis à l’impôt sur les sociétés. Ce régime comportait également un crédit d’impôt accordé au bénéficiaire des dividendes lors de la redistribution afin qu’il ne résulte de ce régime aucune charge fiscale supplémentaire, mais il ne s’appliquait pas lorsque les dividendes distribués provenaient de filiales étrangères.

Les sociétés requérantes ont demandé, par la voie d’un recours pour excès de pouvoir, le remboursement de précomptes acquittés au cours de la période 2000 – 2004 non compensés par des crédits d’impôts.

Le Conseil d’Etat a décidé de surseoir à statuer et d’interroger la CJUE sur la conformité de l’article 223 sexies du code général des impôts  avec l’article 4 de la directive 90/435, c’est-à-dire sur la question de savoir si l’ancien régime fiscal français constitué d’un précompte et d’un crédit d’impôt est licite en tant que régime de prévention d’une double imposition au titre du paragraphe 2 de l’article 7 de cette directive – d’après lequel la directive 90/435 n’affecte pas l’application de dispositions nationales ou conventionnelles visant à supprimer ou à atténuer la double imposition économique des dividendes, en particulier les dispositions relatives au paiement de crédits d’impôt aux bénéficiaires de dividendes.

Dans des affaires précédentes, la Cour avait jugé contraire au droit de l’Union, notamment à la liberté d’établissement et à la libre circulation des capitaux, un traitement défavorable de la situation transfrontalière par rapport à une situation purement interne (affaire Accor)(3).

Dans cette affaire C-556/20, la Cour juge que le régime fiscal français du précompte compensé par l’avoir fiscal est incompatible avec la directive 90/435.

Elle estime que l’article 4 de la directive s’oppose à ce qu’une réglementation nationale prévoit "qu’une société mère est redevable d’un précompte en cas de redistribution à ses actionnaires de bénéfices versés par ses filiales, donnant lieu à l’attribution d’un avoir fiscal, lorsque ces bénéfices n’ont pas supporté l’impôt sur les sociétés au taux de droit commun, dès lors que les sommes dues au titre de ce précompte dépassent le plafond de 5 %".

Sur l’interprétation de l’article 4 de la directive, la Cour rappelle que lorsqu’une société mère reçoit des dividendes d’une de ses filiales, l’Etat membre dans lequel est établie la société mère, soit (i) s’abstient d’imposer ces bénéfices (exonération), soit (ii) autorise la société mère à déduire de son impôt, le montant de l’impôt de la filiale afférente à ces bénéfices et, le cas échéant, le montant de la retenue à la source perçue par l’État membre de résidence de la filiale, dans la limite du montant de l’impôt national correspondant (imputation).

La France ayant opté pour le système de l’exonération, la Cour constate que l’application du précompte était susceptible d’entrainer une imposition supérieure au plafond de 5 % des dividendes provenant d’un autre État membre, lors de leur redistribution et est donc contraire à l’article 4 de la directive. L’effet de ce système était de diminuer la masse des dividendes distribuables.

Par ailleurs le système de compensation du précompte par l’avoir fiscal n’est pas non plus compatible avec la directive car les Etats membres n’ont pas le droit de soumettre le bénéfice de l’article 4 à des conditions telles que l’introduction de procédures administratives et juridictionnelles conditionnant la remise de l’avantage.

Sur l’interprétation de l’article 7 de la directive, la Cour constate que le précompte mobilier était susceptible de soumettre les bénéfices perçus par une société mère française, de la part de ses filiales établies dans un État membre, à une double imposition économique lors de leur redistribution.

Elle rappelle que la finalité de l’article 7 est de préserver l’application des régimes nationaux dès lors que ceux-ci sont conformes avec la finalité de la directrice. Dès lors, elle estime que le précompte ne pourrait être considéré comme relevant du champ de l’article 7 que si son application n’annulait pas les  effets des dispositions nationales visant à supprimer la double imposition économique des dividendes. 

 
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