Protection des lanceurs d’alerte - Lois organique et ordinaire n° 2022-400 et 2022-401 du 21 mars 2022 - Défenseur des droits

Prenant en compte les recommandations formulées par le rapport de l’Assemblée nationale de juillet 2021 évaluant le dispositif de protection des lanceurs d’alerte(1) mis en œuvre par la loi n° 2016-1691 dite “Sapin 2“ du 9 décembre 2016(2) et transposant au niveau législatif la directive d’octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union(3), les lois organique n° 2022-400(4 et 5) et ordinaire n° 2022-401(6 et 7) du 21 mars 2022 tendent à renforcer cette protection et à faciliter le signalement d’alerte.

La qualité de lanceur d’alerte, définie à l’article 6 de la loi Sapin 2 de 2016, est étendue et pourra désormais être certifiée, sur demande, par le Défenseur des droits sous la forme d’un avis rendu dans un délai de six mois. Certaines conditions restrictives à son acquisition sont dès lors abandonnées telles que (i) la nécessité d’avoir, dans le contexte professionnel, une connaissance personnelle des faits signalés, celle-ci subsistant hors de ce contexte, (ii) le caractère désintéressé du signalement, au profit de la notion d’absence de contrepartie financière et (iii) le caractère grave et manifeste de la violation signalée, permettant le signalement de tentatives de dissimulation d’une violation.

Afin de protéger les personnes proches de lanceurs d’alerte d’éventuelles représailles interdites dont la liste est complétée (intimidation, atteinte à la réputation sur les réseaux sociaux…) et des procédures “bâillons“ (plainte pour diffamation par exemple), un nouveau statut de “facilitateur“ est créé permettant d’inclure toute personne physique (collègue) ou toute personne morale de droit privé à but non lucratif (syndicat, association) aidant un lanceur d'alerte à effectuer un signalement ou une divulgation. De plus, afin de protéger les journalistes et leurs sources, le statut de lanceur d’alerte peut leur être reconnu dès lors que leur identité a été révélée à la suite d’un signalement ou d’une divulgation publique.

Tandis qu’auparavant un signalement au sein d’une entreprise devait précéder tout signalement auprès d’une autorité externe et qu’une divulgation publique ne devait intervenir qu’en dernier ressort, les nouvelles dispositions permettent aux lanceurs d’alerte d’effectuer directement un signalement externe auprès de différentes autorités dont la liste sera déterminée par décret en Conseil d’Etat.

En revanche, dans les cas où une autorité externe ne s’estimerait pas compétente, le Défenseur des droits - en particulier son nouvel adjoint créé à cet effet - devra réorienter les alertes vers l’autorité compétente. Il aura également pour mission d’informer et conseiller les lanceurs d’alerte - ainsi que les facilitateurs - qui pourront directement lui adresser un signalement et défendre leurs droits et libertés.

La divulgation publique est mieux encadrée et peut désormais s’effectuer en cas d’absence de (i) traitement à la suite d'un signalement externe dans un délai fixé par décret en Conseil d’Etat – 7 jours maximum pour accuser réception et de 3 à 6 mois pour fournir un retour d’information ; (ii) risque de représailles ou si le signalement n’a aucune chance d’aboutir (iii) danger grave et imminent ou, pour les informations obtenues dans un cadre professionnel en cas de danger imminent ou manifeste pour l'intérêt général.

Afin d’écarter les éventuelles conséquences pénales, civiles et financières d’un signalement, les lanceurs d’alerte voient leur irresponsabilité étendue et pourront se voir accorder un soutien financier, sous la forme d’une provision pour frais de justice octroyée par le juge, dans le cadre d’une contestation de leur part de mesures de représailles ou de procédure “bâillon“. Ce soutien pourra leur être accordé sous forme de provision dans le cas où leur situation financière s’est fortement dégradée. Ces provisions pourront être déclarées définitives par le juge à tout moment et cela même en cas de perte du procès par le lanceur d’alerte. De même, des mesures de soutien psychologique et financier pourront être prises par les autorités externes.

Enfin, afin d’évaluer le fonctionnement global de la protection des lanceurs d’alerte, le Défenseur des droits présentera un rapport public sur le sujet au Président de la République et aux présidents des assemblées.
Notes
puce note (1) Assemblée nationale – Rapport d’information sur l’évaluation de l’impact de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite “loi Sapin 2“ (pdf)
puce note (2) Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite “loi Sapin 2“
puce note (3) Directive 2019/1397 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union (pdf)
puce note (4) Loi organique n° 2022-400 du 21 mars 2022 visant à renforcer le rôle du Défenseur des droits en matière de signalement d'alerte
puce note (5) Décision n° 2022-838 DC du 17 mars 2022
puce note (6) Loi n° 2022-401 du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d'alerte
puce note (7) Décision n° 2022-839 DC du 17 mars 2022
 

Bilan de l’Assemblée nationale relatif à la recevabilité financière des amendements déposés depuis le début de la XVème législature

L’Assemblée nationale a rendu public le rapport(1) de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires et la recevabilité organique des amendements à l’Assemblée nationale. Ce rapport est élaboré traditionnellement à chaque fin de législature.

Afin de préserver l’équilibre des finances publiques, l’article 40 de la Constitution fait interdiction aux membres du Parlement de proposer la création d’une charge publique ou la diminution d’une ressource qui ne serait pas compensée dans les mêmes proportions par une baisse des dépenses ou par une hausse des recettes. Le Gouvernement n’y est pas tenu et les révisions constitutionnelles n’y sont pas soumises.

L’irrecevabilité financière peut être soulevée à tout moment : i) le Bureau de l’Assemblée nationale examine la recevabilité des propositions avant leur dépôt, ii) pour les amendements en commission, cet examen est mené par le président de la commission saisie au fond et iii) pour les amendements en séance, il relève du Président de l’Assemblée nationale. En cas de doute, les présidents des commissions peuvent saisir le président de la commission des finances sur les aspects de recevabilité financière. Le contrôle de la recevabilité et la correction des amendements qui peut en découler prémunissent les parlementaires d’une censure du Conseil constitutionnel.

La charge publique doit être directe et certaine, elle est constituée même si elle est éventuelle ou facultative : augmentation ou création d’une subvention, fléchage d’une recette vers une dépense, ouverture ou renforcement des droits des administrés, fixation à une entité publique d’un seuil minimal d’investissements, création d’un nouvel organe public ou ajout de missions à une entité publique existante, amélioration de la rémunération d’agents publics, création de nouvelle plate-forme numérique ou de logiciel compte tenu de leur coût de développement…

Le rapport mentionne les cas où la charge n’est pas constituée. Un amendement est recevable si les conséquences financières de l’amendement ne sont pas son objet principal mais simplement un effet induit de sa mise en œuvre. C’est le cas des expérimentations, ou encore des dispositions qui visent à alourdir ou créer des peines d’emprisonnement pour un crime ou un délit.

Une diminution de ressources doit être gagée pour que la proposition ou l’amendement soit recevable. C’est le droit existant qui est pris en compte et la commission des finances juge recevable systématiquement l’alourdissement de la fiscalité. Cependant tout allègement pour les contribuables – diminution du taux ou de l’assiette, diminution du montant des cotisations et contributions sociales perçues –, doit être gagé même si l’effet est éventuel ou facultatif, de même que l’approfondissement d’une dépense fiscale : étendre un taux réduit de TVA, créer une exonération d’impôt, rendre plus favorable les dispositifs zonés avec des avantages fiscaux, les crédits d’impôts, les dégrèvements.

Ne sont pas considérés comme des pertes de recettes les modifications des règles de procédure fiscale, ni l’allègement des amendes, sanctions et pénalités, celles-ci n’étant pas considérées strictement comme des recettes publiques.

Le gage, que seul le gouvernement peut lever, doit être prévu dans le dispositif de l’amendement ou de la proposition de loi, et doit être pérenne, correctement affecté au profit de la personne (Etat, collectivité, sécurité sociale…) qui subit la perte de recettes proposée. L’annexe 4 du rapport donne des exemples de gage, comme la création d’une taxe additionnelle au profit de l’Etat.

L’annexe 1 du rapport détaille les statistiques de l’Assemblée nationale en matière de recevabilité financière sous la XVème législature : 8,4 % des 199 052 amendements déposés ont été déclarés irrecevables financièrement, soit plus de 16 000 sur cinq ans. De plus, le nombre d’amendements contrôlés par le Président de la commission des finances a doublé en 10 ans : sous la XIVème législature, 46 176 amendements ont été examinés et 7 844 ont été déclarés irrecevables, tandis que sous la XVème qui s’achève, 97 413 amendements sont été examinés et 27 535 ont été déclarés irrecevables.

Le rapport de 2022 n’aborde pas plus que les précédents rapports les questions du respect des exigences de l’article 45 de la Constitution – cavalier législatif –, ni celles de l’article 41 – domaine de la loi. Toutefois, il évoque le contrôle du respect du domaine des lois de finances et de celui des lois de financement de la sécurité sociale, les cavaliers budgétaires et les cavaliers sociaux étant susceptibles d’être relevés tant au cours de leur examen par le Parlement qu’au cours de l’examen de tout autre projet ou proposition de loi. Les annexes 2 et 3 du rapport dressent à cet égard la liste des cavaliers budgétaires et sociaux censurés par le Conseil constitutionnel sous la XVème législature.
 
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