Présentation par la Commission européenne des orientations en matière de politique budgétaire pour 2023

Face aux récents évènements géopolitiques survenus en Ukraine, la Commission européenne a publié de nouvelles prévisions économiques, seulement deux semaines après la publication des prévisions de l’hiver 2022(1) pour présenter de nouvelles orientations sur la conduite de la politique budgétaire en 2023(2).

Cette communication(3) souligne la nécessité de coordonner les politiques économiques et budgétaires des 27 Etats membres de l’Union européenne face à l’invasion de l'Ukraine par la Russie et face aux conséquences, encore présentes, de la crise de la Covid-19.

Cinq principes guideront la Commission européenne lors de l’évaluation des programmes de stabilité ou de convergence des États membres :
  • coordonner les politiques budgétaires des Etats membres afin d’assurer une transition vers une trajectoire de croissance durable ;
  • assurer la soutenabilité de la dette afin de garantir la viabilité des finances publiques ;
  • encourager les investissements et développer la croissance durable ;
  • promouvoir des stratégies budgétaires permettant aux Etats membres fortement endettés de sortir progressivement de leur situation budgétaire ;
  • tenir compte de la dimension "zone euro" et de la différenciation des stratégies budgétaires entre les Etats membres.
Sur la base de ces principes, les Etats membres devront élaborer et soumettre en avril 2022 à la Commission européenne leurs programmes de stabilité et de convergence exposant leur stratégie budgétaire à moyen terme. Fin mai 2022, la Commission proposera des orientations spécifiques en matière de politique budgétaire dans le cadre du paquet de printemps du Semestre européen.

Ces orientations budgétaires pour 2023 s’appuient sur le concours de la "facilité pour la reprise et la résilience" (FRR), à hauteur de 672,5 milliards d’euros(4) dont les Etats membres bénéficient sous forme de prêts ou subventions. Cette "Facilité" a vocation à stimuler la croissance et soutenir une amélioration des positions budgétaires, y compris dans les États membres affichant les ratios d'endettement public les plus élevés.

Au sein des programmes de stabilité et de convergence, les Etats membres devront démontrer comment leur stratégie budgétaire à moyen terme garantit une réduction progressive de la dette et promeut une croissance durable grâce aux investissements et réformes.

Par ailleurs, la Commission ne proposera pas l’ouverture de nouvelles procédures concernant les déficits excessifs au printemps 2022. En effet, la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance (PSC) avait été activée en 2020 en réponse à la crise de la Covid-19 et n’a vocation à être désactivée qu’en 2023. La situation sera réévaluée au regard des prévisions économiques du printemps 2022 par la Commission et celle-ci examinera s’il est pertinent d’ouvrir des procédures à l’automne 2022.

Enfin, la Commission a relancé en octobre 2021 le débat relatif au réexamen de la gouvernance économique(5) à la suite de la pandémie de la covid-19. A l’issue du débat qui se déroule dans plusieurs forums (enquêtes en ligne, réunions, ateliers, conseil ECOFIN, Eurogroupe etc.), la Commission présentera fin mars 2022 une synthèse des observations reçues.

D’ores et déjà, la Commission relève un certain nombre de questions clés pour lesquelles des travaux supplémentaires et plus concrets pourraient permettre l'émergence d'un consensus pour le futur cadre budgétaire de l'UE :
  • garantir la soutenabilité de la dette et promouvoir une croissance durable au moyen d'investissements et de réformes ;
  • accorder une attention accrue à la surveillance budgétaire à moyen terme dans l'UE ;
  • tirer les enseignements de la conception, de la gouvernance et du fonctionnement de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) et ;
  • mettre en œuvre plus efficacement le renforcement de l'appropriation nationale.
 

Communication de la Commission : lignes directrices sur l’application du règlement 2020/2092 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union

Le 2 mars 2022, la Commission européenne a publié une communication portant les lignes directrices sur l’application du règlement 2020/2092 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union(1).

Le règlement 2020/2092 du 16 décembre 2020 est un des instruments visant à garantir le respect de l’Etat de droit, principe énoncé à l’article 2 du traité sur l’Union européenne (TUE), dans le préambule du TUE et dans la charte des droits fondamentaux de l’UE, principe sur lequel se fonde l’Union européenne.

Ce règlement crée un mécanisme de conditionnalité du versement des fonds de l’UE au respect de l’Etat de droit. Il vise ainsi à protéger le budget de l’Union contre "les violations des principes de l’État de droit qui portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte à sa bonne gestion financière ou à la protection des intérêts financiers de l’Union d’une manière suffisamment directe".

La Cour de justice de l’UE (CJUE) a rendu le 16 février 2022(2), un arrêt rejetant les recours en annulation de la Hongrie et la Pologne contre le règlement dit "conditionnalité" aux motifs que "(i) la base juridique utilisée est adéquate, (ii) le mécanisme adopté est compatible avec la procédure de sanction pour violation grave des valeurs visées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne prévue à l’article 7 TUE et respecte les limites des compétences attribuées à l’Union et que (iii) ce mécanisme respecte le principe de sécurité juridique."

A la suite de cet arrêt, la Commission présente des lignes directrices afin d’expliquer cinq aspects du règlement relatif à la conditionnalité :

  • les conditions d’adoption des mesures

La Commission rappelle que le règlement énonce une série de conditions devant être remplies pour engager la procédure constatant la ou les violations pertinentes des principes de l’Etat de droit : la constatation par la Commission (i) qu’au moins un des principes de l’Etats de droit a été violé dans un Etat membre ; (ii) que la violation concerne une des situations imputables à une autorité d’un État membre pertinentes pour la gestion financière du budget de l’UE et (iii) que la violation porte atteinte ou présente un risque sérieux de porter atteinte à cette bonne gestion financière.

La Commission rappelle que les articles du règlement ne définissent pas de manière exhaustive la notion d’Etat de droit (article 2) ou encore que la liste des actes, pratiques ou omissions des autorités publiques permettant de constater une violation de l’Etat de droit, est purement indicative (article 3).

Par ailleurs, il importe d’établir l’existence d’un lien suffisamment direct entre la violation des principes de l’État de droit constatée et ses effets, ou le risque sérieux de tels effets, sur la bonne gestion financière du budget de l’Union. La procédure ne devrait pas être engagée à l’égard de situations dans lesquelles ce lien apparaît purement hypothétique, trop incertain ou trop vague.

Lors de l’évaluation au cas par cas des affaires relatives à la bonne application du règlement, la Commission appliquera "une approche globale, proactive, fondée sur les risques et ciblée, visant à garantir l’application effective dudit règlement et, partant, à protéger le budget et les intérêts  financiers de l’Union."

  • le lien entre le règlement relatif à la conditionnalité et d’autres instruments

Lorsque la Commission constate qu’il existe des motifs raisonnables de considérer que les conditions pour enclencher la procédure sont remplies, elle vérifie, en amont, si d’autres mesures plus efficaces lui permettraient de  protéger le budget de l’Union. Pour cela, la Commission prend appui sur la législation sectorielle et "prendra en considération un ensemble ouvert de critères à appliquer compte tenu des circonstances propres à chaque situation."

Parmi ces critères, la Commission en cite deux : celui de la portée de l’effet de la violation ou du risque de violation sur le budget de l’Union et celui des types de recours disponibles et leur adéquation au cas d’espèce.

  • la proportionnalité des mesures à proposer au Conseil

Lorsque la Commission établit que les conditions d’application du règlement sont remplies, elle propose au Conseil des mesures proportionnées, sans aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif de protection du budget de l’Union. Pour cela, la Commission rappelle qu’elle prend en compte "la nature, la durée, la gravité et la portée des violations des principes de l’État de droit en cause" et en expose les caractéristiques. A titre d’exemple, concernant la durée, la Commission estime que plus la violation perdure ou se répète et  plus elle portera atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union, plus cela aura une incidence sur l’appréciation de la proportionnalité des mesures proposées par la Commission.

  • la procédure et le processus d’évaluation

Pour évaluer les violations des principes de l’Etat de droit, la Commission procède à "une évaluation qualitative approfondie au cas par cas, en tenant dûment compte des circonstances et des contextes spécifiques de chaque situation". Cela signifie que l’évaluation doit être notamment fondée sur des faits ou éléments concrets, en cohérence avec le principe de l’égalité de traitement entre les Etats membres, basée sur des éléments probants provenant de sources fiables etc.

  • la protection des droits des destinataires finaux ou des bénéficiaires

Lorsque la Commission engage une procédure ayant une incidence financière ou économique au sein d’un Etat membre (exemple : une suspension de paiement au titre d’un programme ou d’un fonds de l’Union), celle-ci doit veiller à ce que cette mesure ne se répercute pas sur les destinataires finaux ou bénéficiaires qui ont droit à de tels paiements. Ainsi, l’imposition de mesures ne modifie pas l’obligation des entités publiques en cause d’exécuter le programme ou le fonds, notamment d’effectuer les paiements en faveur des destinataires finaux ou des bénéficiaires. Si l’Etat membre refuse d’honorer ses paiements, le bénéficiaire doit d’abord saisir les autorités nationales compétentes de l’affaire. Si une telle action n’est pas disponible ou n’est pas efficace, le bénéficiaire doit en informer la Commission et, si possible, fournir des éléments de preuve pertinents à cet égard.

 

Rapport de la Cour des comptes relatif à la gestion de la dette publique et l’efficience du financement de l’Etat par l’Agence France Trésor

Saisie par la Commission des finances de l’Assemblée nationale, la Cour des comptes a publié un rapport relatif à la gestion de la dette publique et l’efficience du financement de l’Etat par l’Agence France Trésor(1). Il ne s’agit pas d’un rapport analysant la soutenabilité de la dette mais sa gestion par les administrations publiques, et plus particulièrement par l’Agence France Trésor (AFT).

La dette des administrations publiques a augmenté de manière croissante depuis le début des années 2000 pour s’établir à 2 834 Mds€ au 30 septembre 2021, soit 116,3 points de PIB. La part de la dette de l’Etat représente 80%, soit 2 230 Mds€.

Le rapport relève que l’Etat couvre très majoritairement son besoin de financement en faisant appel aux marchés financiers (en émettant des titres de créances), contrairement aux collectivités territoriales qui recourent plutôt aux emprunts bancaires.

Le processus de désintermédiation financière a été engagé au cours des années 1990 et s’est poursuivi depuis, en particulier après la crise financière de 2008 avec le renforcement des contraintes prudentielles sur le système bancaire. Les titres de créances représentent 89% de la dette publique fin 2021 tandis que les crédits bancaires représentent 10%.

L’Agence France Trésor (AFT) est un service à compétence nationale placé sous l’autorité du ministre de l’économie, des finances et de la relance (MEFR) et rattaché à la direction générale du Trésor. Créée par un arrêté du 8 février 2001, elle assure à titre principal la gestion de la dette de l’État et pourvoit à ses besoins de trésorerie. L’AFT travaille avec un groupe de banques spécialisées en valeurs du Trésor qui achètent la dette sur le marché d’émission.

La stratégie d’émission de l’AFT est guidée par les principes de régularité, transparence et flexibilité qui permettent à l’Agence d’assoir sa crédibilité sur le marché d’émission. Elle veille à ce que les banques spécialisées achètent la dette française au meilleur prix pour le contribuable en échangeant régulièrement avec celles-ci sur les attentes de marché afin de calibrer au mieux les titres en termes de nature, maturité et volume.

L’AFT a innové pour élargir sa base d’investisseurs (et in fine émettre à meilleur coût) avec la création des obligations indexées sur l’inflation à la fin des années 1990 et celles des obligations vertes en 2017. La crise sanitaire a conduit à l’augmentation des besoins de financement (260 Mds € en 2020 contre 200Mds € en 2019). La maturité moyenne de la dette a augmenté et s’élève à 8,4 ans en 2021 et se situe au-dessus des principaux pays comparables.

La Cour des comptes estime que les principes opérationnels fonctionnent bien y compris en période de tensions.

Elle relève cependant que l’analyse stratégique sur laquelle s’appuie l’AFT pour prendre ses décisions gagnerait à être renforcée ainsi que sa communication au grand public (exemple : sur la question de l’allongement de la maturité moyenne de la dette).

Par ailleurs, le retrait probable progressif du soutien de l’Eurosystème fait émerger un nouvel enjeu, celui de consolider le lien avec les différents opérateurs de marchés. La Cour relève qu’aucune ligne directrice ni aucun cadre n’ont été établis pour donner un périmètre à l’action de l’AFT dans les années à venir. Plusieurs scénarios sont envisageables :

  • Le maintien de la situation actuelle : interventions ad hoc, sans forcément que les ressources ne soient mises en cohérence ex ante ;
  • La coordination renforcée au sein duquel l’agence jouerait un rôle prépondérant : circulation accrue de l’information, mise en place d’indicateurs de suivi, voire d’un cadre formel ;
  • L’établissement de nouvelles conventions de mandat.

La Cour formule ainsi cinq recommandations :

  • Poursuivre la centralisation de la trésorerie des organismes publics sur le compte du Trésor ;
  • Afin d’éclairer les arbitrages auxquels l’AFT est confrontée, approfondir l’analyse stratégique et effectuer chaque année une revue globale de la stratégie à présenter au comité stratégique en amont de l’élaboration du schéma de financement pour le PLF ;
  • Communiquer plus régulièrement sur les éléments structurants de la stratégie et notamment lorsque ceuxci sont dans le débat public; mettre en place un suivi de la coopération et des modalités d’échanges d’informations entre grands émetteurs publics et étudier la nécessité d’une formalisation de la coopération en précisant le rôle de coordinateur de l’AFT ;
  • Étudier la faisabilité et l’opportunité des scénarios d’extension du rôle de l’AFT au sein des émetteurs publics.
 
Informations légales | Données personnelles