Rapport de la Cour des comptes : “Améliorer le fonctionnement de la justice – Point d’étape du plan de transformation numérique du ministère de la justice“

Le 17 décembre 2020, le président de la commission des finances du Sénat a saisi la Cour de comptes d’une demande d’enquête portant sur le plan de transformation numérique (PTN) du ministère de la justice dont le budget d’investissement était initialement de 530 M€.

Parmi les objectifs attendus du PTN figurent l’amélioration de la sécurité des informations traitées par les agents, le gain lié à la réduction des délais pour les justiciables et l’amélioration de la proximité, de la transparence et de la lisibilité de la justice.

Le rapport de janvier 2022 de la Cour des comptes(1) constitue un bilan intermédiaire de la réalisation de ce PTN, établi plus particulièrement sur l’avancement des projets d’infrastructure numérique, de réseaux et d’applications informatiques, ainsi que sur la gouvernance du PTN et la gestion des ressources humaines liée.

Le PTN du ministère de la justice, élaboré en 2017 et couvrant la période 2018 à 2022, constitue un plan de rattrapage. En effet, le ministère de la justice se distingue de ses homologues européens par le retard accumulé en matière numérique, avec des infrastructures informatiques vieillissantes et sous-dimensionnées, des applications obsolètes et des équipements insuffisants.

Ce bilan intermédiaire est contrasté.

Les évolutions législatives et réglementaires intervenues depuis le lancement du PTN, notamment celles prévues par la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice se sont trouvées en décalage avec la mise en service des outils numériques indispensables pour les gérer.

A titre d’exemple, les deux plus importants projets, Cassiopée(2) et Portalis(3), éléments centraux du traitement respectivement des chaînes pénale et civile, lancés depuis plusieurs années, accumulent retards et dépassements de budget. Cassiopée, seul de ces deux projets à être réellement déployé, n’apporte pas un niveau de satisfaction suffisant aux utilisateurs. Portalis, projet de dématérialisation de la chaîne civile, connaît des difficultés telles qu’à ce jour, le ministère de la justice ne peut prévoir ni son coût total, ni la date à laquelle le système sera opérationnel.

De plus, le ministère de la justice a rencontré des difficultés pour accroître les effectifs dédiés aux activités numériques jusqu’en 2020, en raison, notamment, de leur fidélisation insuffisante. La situation semble maintenant améliorée grâce aux actions menées par le service en charge du numérique (Snum) et le secrétariat général.

En outre, les moyens effectivement consacrés au PTN sont en décalage avec les annonces initiales et le suivi budgétaire du plan de transformation numérique jugé insuffisant. La Cour des comptes recommande au ministère de la justice de mettre en place une gouvernance plus efficace et plus réactive de ses projets structurants, en confiant la responsabilité opérationnelle de chacun d’eux à un directeur de projet unique, qui en maîtriserait tous les leviers, en particulier budgétaires, pour être à même de conduire efficacement et, si nécessaire, de réorienter rapidement le projet.

La Cour des comptes rappelle que la finalité première de la transformation numérique ne consiste pas à dématérialiser les procédures mais à améliorer les services rendus aux usagers, à renforcer leur efficience et à accroître la valeur ajoutée des missions confiées aux agents, tout en maîtrisant les coûts. L’épidémie de covid 19 a d’ailleurs été un révélateur, soulignant la nécessité de cette démarche.

Pour autant, la Cour estime que de tels changements dans les méthodes de travail ne peuvent être opérés sans dispositif d’accompagnement au changement. Un accompagnement du personnel (magistrats, greffiers, personnels administratifs ou pénitentiaires...) tout au long de la carrière s’avère donc essentiel afin qu’ils exploitent tout le potentiel des différents outils à leur disposition. Par exemple, la dématérialisation, l’automatisation de la gestion des documents relatifs aux affaires, modifie les tâches que le greffier doit accomplir pour assister les magistrats et demeurer garant du respect et de l’authentification de la procédure.

Enfin, les travaux du PTN ne doivent pas s’arrêter à la mise à la disposition des nouveaux outils pour les utilisateurs. Il est nécessaire que les directions métiers évaluent les résultats, pour vérifier qu’ils sont conformes aux attendus, tant en matière de services rendus aux usagers que sous l’angle de l’amélioration de la valeur ajoutée et de la productivité des agents. Si une telle démarche n’est pas systématiquement mise en œuvre, le PTN ne pourra répondre à l’attente des agents et des justiciables.
Notes
puce note (1) Rapport de la Cour des comptes de janvier 2022 : “Améliorer le fonctionnement de la justice – Point d’étape du plan de transformation numérique du ministère de la justice“
puce note (2) CASSIOPEE (Chaine applicative supportant le système d’information oriente procédure pénale et enfants) permet l’enregistrement d'informations relatives aux plaintes et dénonciations reçues par les magistrats, dans le cadre de procédures judiciaires, afin d’améliorer le délai de traitement des procédures, et d’assurer l’information des victimes.
puce note (3) Le projet PORTALIS est un projet de transformation numérique de la justice en France qui a pour objectif la dématérialisation de la procédure civile depuis la saisine de la juridiction jusqu’à la notification de la décision.
 

Position du Parlement national sur la proposition de règlement européen concernant la législation sur les services numériques (Digital Services Act)

L’Assemblée nationale a publié le 28 janvier 2022 un rapport d’information(1) assorti d’une proposition de résolution européenne(2), examinée conformément à l’article 88-4 de la Constitution, formulant plusieurs recommandations (28) afin d’améliorer la proposition de règlement sur les services numériques (Digital Services Act) actuellement en cours d’examen par le législateur européen, et qui est l’une des priorités de la Présidence française du Conseil de l’Union européenne (PFUE)(3). Le Sénat s’est prononcé sur cette proposition législative par une résolution adoptée le 14 janvier dernier(4 et 5)

Le marché des services numériques au sein de l’Union européenne étant devenu un véritable “Far West“(6) et devant l’insuffisance des résultats donnés par l’autorégulation des acteurs du numériques, la Commission européenne a proposé en décembre 2020 une “législation sur les services numériques“ qui approfondit et complète la directive sur le commerce électronique de 2000(7 et 8). Il s’agit de créer les conditions d’un environnement en ligne plus sûr et d’éviter une fragmentation réglementaire préjudiciable au marché unique numérique.

L’Assemblée nationale et le Sénat approuvent cette initiative législative et appellent également de leurs vœux son adoption rapide au cours de la PFUE.

Relevant que la création au niveau européen d’une liste de contenus illicites reviendrait à la rédaction d’un code pénal européen et que le droit pénal est une compétence partagée entre l’Union et les Etats membres lesquels pourraient s’opposer à l’ouverture d’un débat sur la définition harmonisée de tels contenus, l’Assemblée nationale souligne que la proposition de règlement n’œuvre ni pour une harmonisation plus poussée, ni pour un rapprochement des législations nationales pour la qualification des contenus illicites.

Considérant le périmètre de la proposition de règlement trop restreint et constatant en particulier que les moteurs de recherche ne figurent pas dans celui-ci, l’Assemblée nationale et le Sénat appellent à (i) l’inclusion de ces derniers, (ii) l’extension de l’obligation de traçabilité des vendeurs professionnels aux petites entreprises et aux vendeurs existants, (iii) l’harmonisation de la liste d’informations requises pour la traçabilité des vendeurs avec celles des législations déjà existantes, (iv) l’abaissement du seuil de 45 millions de bénéficiaires du service pour la qualification de très grandes places de marché en ligne et (v) la mise en œuvre d’obligations supplémentaires pour les très grands moteurs de recherche et les plateformes de streaming en ligne.

En outre, l’Assemblée nationale remarque qu’en dépit des incontestables progrès dans la lutte contre les contenus illicites, la proposition de règlement reste encore favorable aux fournisseurs de services en ligne avec le maintien d’une responsabilité limitée (safe harbor) de ces derniers en vertu de laquelle ils ne peuvent pas être tenus responsables d’un contenu illicite qu’ils transmettent, stockent ou hébergent, dans la mesure où ils ne peuvent avoir une influence sur ce contenu.

Dès lors, elle appelle à ce que la proposition de règlement porte des objectifs plus ambitieux pour responsabiliser les fournisseurs de services intermédiaires à hauteur de leur rôle dans la diffusion de contenus illicites. Pour cela, elle suggère notamment :

de préciser l’articulation entre la proposition de règlement et les autres législations sectorielles (règlement général sur la protection des données(9), directive “service des médias audiovisuels“(10), directive “droits d’auteurs“(11)) ;
  • d’atténuer le principe du “bon samaritain“ permettant aux intermédiaires en ligne de bénéficier d’exemptions de responsabilité dès lors qu’ils ouvrent des enquêtes de leur propre initiative ou se conforment à la loi en les obligeant à retirer les contenus illicites découverts dans ce cadre ;
  • d’inclure l’obligation pour un fournisseur de service intermédiaire de maintenir hors ligne une publication déjà bloquée (staydown) afin d’éviter sa réapparition ;
  • d’instaurer une voie de retrait rapide, sans préciser de délai maximal, des contenus “à fort impact“ notamment haineux, pour lesquels le fournisseur de services en ligne a une obligation de retrait ou de blocage rapide ;
  • de consolider les obligations relatives à la publicité ciblée sur les sites en ligne en particulier en obligeant les fournisseurs de service à indiquer de façon claire et intelligible comment interrompre ce ciblage et leur interdisant de ne pas inciter les utilisateurs qui ont refusé une publicité à activer le ciblage en leur formulant une demande d’autorisation à chaque visite ;
  • d’introduire une obligation de transmission systématique aux autorités répressives de certains contenus manifestement illicites ;
  • d’inscrire explicitement dans les conditions d’utilisation des fournisseurs de services en ligne des exigences de non-discrimination afin d’encadrer leur capacité à supprimer de manière discrétionnaire des contenus qui seraient non-conformes à leurs conditions d’utilisation. De même, l’Assemblée nationale recommande que la suspension d’un compte d’intérêt général, comme celui de personnalités publiques et politiques, soit subordonnée à une décision de justice et qu’une supervision publique indépendante soit mise en place ;
  • de rendre les places de marché systématiquement responsables dans l’hypothèse où le tiers n’a pas de représentant légal dans l’Union européenne ;
  • et, d’ouvrir la possibilité d’engager la responsabilité juridique des très grandes plateformes en ligne dans l’hypothèse où le paramétrage de leurs algorithmes favorise la mise en avant de contenus haineux.
Le contrôle des obligations incombant aux fournisseurs de services en ligne devant être plus efficace, l’Assemblée nationale soutient la proposition de création dans chaque Etats membres de coordinateurs pour les services numériques qui toutefois ne doit pas conduire à construire des structures parallèles aux autorités existantes mais doit s’appuyer sur celles-ci.

En revanche, afin d’éviter, en raison du principe du pays d’origine des entreprises de service numérique, que quelques autorités nationales deviennent, au risque d’un engorgement, les seules autorités habilitées à agir pour faire appliquer le futur règlement, l’Assemblée nationale recommande d’instaurer une délégation par le pays d’établissement vers le pays de destination pour la conduite de la procédure d’infraction, s’il ne souhaite pas la mener lui-même.

Par ailleurs, afin de garantir une meilleure efficacité du contrôle des obligations des très grandes plateformes en ligne, l’Assemblée nationale et le Sénat soutiennent la proposition du Conseil de renforcer les pouvoirs de la Commission européenne, institution qui apparaît la plus à même de réaliser ce contrôle.

Enfin, afin de permettre à ces différentes autorités de contrôle nationales et européennes d’assurer leurs missions, l’Assemblée nationale et la Sénat appellent à ce qu’elles bénéficient de ressources techniques et humaines suffisantes.
Notes
puce note (1) Assemblée nationale – Rapport d’information “Pour une amélioration de la proposition de règlement concernant la législation sur les services numériques (Digital Services Act)“ – 28 janvier 2022 – n° 4916 (pdf)
puce note (2) Proposition de résolution européenne relative à la proposition de règlement dite “législation sur les services numériques“ (Digital Services Act)
puce note (3) Lettre de la DAJ n° 332 - Présidence française du Conseil de l’Union européenne – Discours du Président de la République devant le Parlement européen – 19 janvier 2022
puce note (4) Rapport d’information sur la proposition de législation européenne sur les services numériques (DSA) – 8 décembre 2021 – n° 274 (pdf)
puce note (5) Résolution européenne n° 70 du Sénat du 14 janvier 2022 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un marché intérieur des services numériques (Législation sur les services numériques - Digital Services Act - DSA) et modifiant la directive 2000/31/CE, COM(2020) 825 final (pdf)
puce note (6) Expression du commissaire européen M. Thierry Breton, responsable du marché intérieur
puce note (7) Proposition de règlement COM(2020) 825 du Parlement européen et du Conseil relatif à un marché intérieur des services numériques et modifiant la directive 2000/31/CE (pdf)
puce note (8) Directive 2000/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2000 relative à certains aspects juridiques des services de la société de l'information, et notamment du commerce électronique, dans le marché intérieur ("directive sur le commerce électronique") (pdf)
puce note (9) Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données) (pdf)
puce note (10) Directive (UE) 2018/1808 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 modifiant la directive 2010/13/UE visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels (directive «Services de médias audiovisuels»), compte tenu de l'évolution des réalités du marché (pdf)
puce note (11) Directive (UE) 2019/790 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 sur le droit d'auteur et les droits voisins dans le marché unique numérique et modifiant les directives 96/9/CE et 2001/29/CE (pdf)
 
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