Rapport d’activité 2020 de la Commission d’accès aux documents administratifs

Autorité administrative indépendante chargée de veiller à la liberté d’accès aux documents administratifs et aux archives publiques ainsi qu’à la réutilisation des informations publiques, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) a récemment publié son rapport d’activité 2020(1).

Composée de vingt commissaires titulaires et suppléants, d’une rapporteure générale, de deux rapporteurs généraux adjoints et de seize rapporteurs assistés d’un secrétariat général, la CADA a rendu en 2020 un nombre record d’avis et de conseils, en dépit d’une diminution du nombre de saisines entre 2019 et 2020 : 7069 avis et conseils donnés contre 5702 en 2019. Grâce aux nouvelles mesures d’organisation mises en œuvre depuis 2019(2), le nombre d’avis et de conseils rendus est supérieur au nombre de saisines avec un taux de couverture de 123%. De plus, du fait d’une instruction plus dynamique et de l’augmentation des dossiers traités par ordonnance, le délai de traitement a été réduit de plus de 50% et s’établit à 85 jours. En revanche, le rapport relève que le délai moyen de réponse des administrations à la CADA a continué à s’allonger passant en cinq ans de 12,5 à 18,3 jours tandis que le taux de réponse de celles-ci aux avis favorables de la CADA a diminué s’établissant à 58,56 % contre 66,92% en 2016.

Saluant la grande mobilisation des commissaires et agents de la CADA qui a permis, en dépit de la pandémie de la Covid-19, un redressement spectaculaire des délais de traitement des demandes d’avis et de conseils, son président, Jean-Luc Nevache, souligne le nombre trop important de saisines injustifiées de la CADA, près de 40% du total, pour lesquelles les règles de communicabilité des documents sont parfaitement connues par les administrations qui auraient donc dû y faire droit et annonce, de ce fait, la mise en œuvre d’une action de sensibilisation et de pédagogie à leur endroit.

Le rapport souligne la multiplication des données publiques disponibles, via l’open data, ce qui peut conduire à la dilution de la légitimité de la parole politique et participer à la défiance des citoyens à l’égard des gouvernants. La transparence, légitime, ne doit par ailleurs pas se faire au détriment de l’efficacité de l’action administrative, ni de la protection des droits des administrés.

Parmi ses principaux avis, la CADA a précisé(3) sa position dans le cadre de la procédure de sanction administrative engagée par le Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C) prévue aux articles L. 824-1 et suivants du code de commerce(4) considérant notamment que les personnes mises en cause devant le H3C ne peuvent se prévaloir du droit d'accès aux documents administratifs garanti par le livre III du code des relations entre le public et l'administration avant l'intervention de la décision du H3C lorsqu'une procédure de sanction est engagée à leur encontre.

Par ailleurs, elle a considéré(5) que le contrat de droit privé, et les pièces qui s’y rapportent, par lequel l’Agence des participations de l’État a sélectionné un syndicat bancaire chargé de mener la cession de 3,1% du capital de la société GDF Suez auprès d’investisseurs institutionnels français et étrangers constituent des documents administratifs communicables sous réserve des mentions relevant du secret des affaires.

En outre, elle a estimé(6) que la liste des associations et organismes reconnus d’intérêt général et bénéficiaires d’une décision favorable de l’administration fiscale en vue de la délivrance de reçus ouvrant droit à déduction d’impôt est communicable à toute personne qui en fait la demande, sans qu’y fasse obstacle le secret professionnel mentionné à l’article L. 103 du livre des procédures fiscales(7). En revanche, les dispositions de l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration(8) font obstacle à ce que soit communiquée, à des tiers, la liste des associations ou organismes n’ayant pas bénéficié d’une telle autorisation, qui révélerait l’appréciation portée par l’administration sur le caractère lucratif de l’organisme ou l’absence d’intérêt général de son activité.

Enfin, rappelant la consécration par le Conseil constitutionnel de l'existence d'un droit d'accès aux documents administratifs(9), garanti par l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen(10) et soulignant, qu’hormis quelques exceptions, les solutions dégagées par les juridictions administratives convergent pour l’essentiel avec sa doctrine, la CADA relève une tendance devant le juge administratif(11) à l’invocation d’un nouveau moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CESDH), relatif à la liberté d’expression(12). Selon la CADA, ces stipulations confèrent “un droit d’accès particulier aux informations détenues par les autorités publiques lorsque l’accès à ces informations est déterminant pour l’exercice du droit à la liberté d’expression et, en particulier, à la liberté de recevoir et de communiquer des informations“. Or, relevant que “le refus de fournir les informations demandées constitue une ingérence dans l’exercice du droit à la liberté d’expression qui, pour être justifiée, doit être prévue par la loi, poursuivre un but légitime et être strictement nécessaire et proportionnée“, la CADA prévoit d’établir une doctrine spécifique concernant l’invocabilité des stipulations de l’article 10 de la CESDH dès lors que celles-ci sont notamment “de nature à modifier assez substantiellement le traitement des demandes émanant de journalistes“.
 

Etat de droit dans les contextes des états d’urgence sanitaire – Assemblée nationale - Rapport d’information – 28 octobre 2021

La crise sanitaire ayant mis en exergue la question de la protection de l’Etat de droit en raison notamment de la mise œuvre d’états d’urgence par la quasi-totalité des Etats membres de l’Union européenne, dans la continuité de son rapport d’octobre 2018 sur le respect de l’Etat de droit au sein de l’Union(1), l’Assemblée nationale a publié le 28 octobre 2021 un rapport relatif à l’Etat de droit spécifiquement dans les contextes des états d’urgence sanitaire(2).

En dépit de la difficulté à le définir juridiquement au niveau européen en raison de l’hétérogénéité des traditions nationales, le rapport dégage néanmoins plusieurs principes généraux commun constituant l’Etat de droit mentionné à l’article 2 du traité sur l’Union européenne (TUE)(3) tel que la légalité, la sécurité juridique, l’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif, l’indépendance et l’impartialité des juridictions, la séparation des pouvoirs et l’égalité devant la loi.

Or, la crise sanitaire a ravivé certaines inquiétudes quant au respect de l’Etat de droit concernant la protection des droits fondamentaux tels que la liberté de circulation et de réunion, le respect de la vie privée, la séparation des pouvoirs, le contrôle parlementaire et la situation de la presse.

Au travers d’une étude comparative de plusieurs Etats membres de l’Union (Hongrie, Pologne, Malte, Italie, Espagne, Roumanie, Pays-Bas, Suède et France), le rapport analyse les réponses que ces pays ont apportées à la crise sanitaire au regard du respect des principes de proportionnalité, de nécessité, de temporalité et d’efficacité.

Relevant tant une amplification de certaines situations préexistantes en matière de respect de l’Etat de droit dans certains Etats membres qu’une grande résilience au sein de la majorité d’entre eux ainsi que l’absence de coordination au niveau européen dans les réponses juridiques apportées à la crise conduisant à des modalités d’états d’urgence hétérogènes, le rapport souligne qu’aucun Etat membre n’a eu une réaction idéale, respectant à la fois l’objectif d’efficacité dans la lutte contre l’épidémie et de respect absolu des critères de l’Etat de droit.

Parmi les pays étudiés, le rapport constate que, en vue de faciliter le travail des pouvoirs exécutifs nationaux durant la crise, les parlements nationaux se sont dessaisis massivement à leur profit d’une partie de leurs prérogatives par voie de loi d’habilitation, d’ordonnance ou décret-loi. Néanmoins, il relève que les parlements de ces pays ont fait évoluer leur méthode de travail afin de continuer à contrôler à distance leurs exécutifs nationaux.

Concernant le rôle des collectivités territoriales, le rapport souligne une situation contrastée entre les Etats membres de l’Union examinés. Certains d’entre eux ont fortement limité les prérogatives de leurs collectivités territoriales tandis que d’autres leur ont octroyé plus de pouvoirs.

En revanche, si le service public de la justice a pu être également altéré temporairement, le rapport indique que le pouvoir judiciaire, hormis cas particuliers liés à certaines situations antérieures à l’épidémie, est demeuré un contrepouvoir majeur.

Outre l’examen de la limitation des libertés de circulation, de rassemblement et d’association qu’il qualifie de massive et nécessaire, le rapport compare les différentes mesures prises en matière de surveillance et de suivi des cas contacts et leur impact sur le respect de la vie privée et la protection des données.

Il relève en la matière une tentative d’encadrement européen par l’élaboration par la Commission européenne dès avril 2020 d’une boite à outils(4).

Le rapport relève que plusieurs mesures liées à la pandémie (restrictions d’accès aux conférences de presse, report de délai pour l’accès à des documents…) ont rendu le travail des journalistes plus difficile alors qu’il était primordial pour lutter contre la propagation de la désinformation. Six cent quarante-cinq violations de la liberté de la presse liées à la Covid ont été dénombrées en juillet 2021 par l’Institut de presse international. De même, les journalistes ont fait l’objet dans une forte proportion d’attaques physiques et verbales venant de particuliers, notamment lors de manifestations contre les mesures gouvernementales. Par ailleurs, le Conseil de l’Europe a relevé que, dans certains pays, il a été signalé que les autorités cherchaient à contrôler indûment les informations.

Constatant, d’une part, le caractère peu opérant des outils existants fournis par les articles 2 et 7(5) du TUE pour protéger l’Etat de droit et, d’autre part, le caractère régulier mais relativement superficiel du suivi par l’Union de la situation de l’Etat de droit, le rapport préconise d’étoffer le rapport annuel sur l’Etat de droit de la Commission européenne mis en place en 2020 et de mettre en œuvre concrètement le mécanisme de conditionnalité des fonds prévu par le règlement 2020/2092 du 16 décembre 2020(6).

Ainsi, il suggère que les prochains rapports annuels sur l’État de droit contiennent aussi bien une section spécifique identifiant les violations ou menaces de violation des principes de l’État de droit relevant du champ d’application de ce règlement, que des recommandations précises tendant à l’amélioration de la protection de l’Etat de droit et, enfin, un suivi de ces recommandations d’une année sur l’autre.

De plus, afin de renforcer les mesures de coordination des états d’urgence nationaux et de réaction face aux menaces sur l’Etat de droit, le rapport propose que la Commission européenne élabore une boîte à outils à destination des États membres pour s’assurer du respect de l’État de droit en situation de crise.

En outre, afin d’accroitre le contrôle des parlements nationaux sur les exécutifs, le rapport préconise la mise en place d’une coopération renforcée entre les parlements nationaux pour échanger sur leurs bonnes pratiques en la matière.

Enfin, afin de soutenir et protéger le secteur et la liberté de la presse en situation de crise, le rapport appelle à un allègement rapide des règles en matière d’aides d’État.
Notes
puce note (1) Assemblée nationale - Rapport d’information sur le respect de l’État de droit au sein de l’Union européenne – 10 octobre 2018 (pdf)
puce note (2) Assemblée nationale – Rapport d’information relatif à l’Etat de droit dans les contextes des états d’urgence sanitaire – 28 octobre 2021 (pdf)
puce note (3) Article 2 du traité sur l’Union européenne (pdf)
puce note (4) Recommandation (UE) 2020/518 de la Commission du 8 avril 2020 concernant une boîte à outils commune au niveau de l’Union en vue de l’utilisation des technologies et des données pour lutter contre la crise de la COVID-19 et sortir de cette crise, notamment en ce qui concerne les applications mobiles et l’utilisation de données de mobilité anonymisées
puce note (5) Article 7 du traité sur l’Union européenne (pdf)
puce note (6) Règlement 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union, les violations des principes de l’État de droit (pdf)
 

Circulaire du 22 octobre 2021 relative à la présentation des dispositions de droit pénal et de procédure pénale de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République

La loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République(1) entend apporter une réponse globale au repli communautaire et au développement de pratiques religieuses radicales en réaffirmant la primauté absolue des lois de la République et en bannissant les comportements séparatistes tout comme les discours qui les encouragent. La circulaire du 22 octobre 2021 intitulée "Présentation des dispositions de droit pénal et de procédure pénale de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021"(2) présente les dispositions pénales concernant quatre axes de cette politique publique : la protection du fonctionnement des services publics (I), la lutte contre les discours de haine et les contenus illicites en ligne (II), l’encadrement accru de l’exercice du culte (III) et les dispositions qui garantissent la dignité de chacun (IV) afin de garantir le respect des valeurs de la République française que sont la liberté, l’égalité, la fraternité et la laïcité.

I - Le renforcement de la protection du fonctionnement des services publics : L’article 9 de la loi du 24 août 2021 crée dans le code pénal un nouvel article 433-3-1(3) qui incrimine les menaces et les violences séparatistes. Avant l’adoption de la loi du 24 août 2021, le droit pénal permettait de punir les actes de menaces, violences et intimidations commis à l’encontre des personnes dépositaires de l’autorité publique ou chargées d’une mission de service public afin qu’elles accomplissent ou s’abstiennent d’accomplir un acte relevant de leur fonction ou de leur mission. Toutefois, certaines revendications ne portent pas stricto sensu sur un acte relevant de la fonction exercée.

Par exemple, les menaces à l’encontre d’agents municipaux pour bénéficier d’horaires réservés aux femmes pour l’accès à une piscine ou d’un régime alimentaire particulier dans les cantines scolaires relèveront du champ d’application de cette nouvelle infraction beaucoup plus large qui vise à protéger toute personne participant à l’exercice d’une mission de service public, sans condition de statut, de fonction ou de responsabilités. Ce nouveau délit, qui a été déclaré conforme à la Constitution(4), est applicable aux faits commis à compter du 26 août 2021.

L’article 706-25-4 du code de procédure pénale(5) prévoit désormais que l’inscription au Fichier des auteurs d'infractions terroristes (FIJAIT) intervient de plein droit, sauf décision contraire et spécialement motivée de la juridiction ou du procureur de la République. Cette inscription au FIJAIT ne nécessite plus de décision ou de mention en ce sens des juridictions.

II - La lutte contre les discours de haine et les contenus illicites en ligne : L’article 36 de la loi du 24 août 2021 crée dans le code pénal un nouvel article 223-1-1 du code pénal(6) qui incrimine les comportements visant à nuire gravement à une personne, à sa famille ou à ses biens, en dévoilant des informations personnelles la concernant. Il s’agit d’incriminer les propos haineux tenus sur les réseaux sociaux qui, sans constituer des provocations directes ou des actes de complicité d’un crime ou d’un délit, poursuivent en réalité les mêmes objectifs.

A titre d’exemple, la diffusion d’adresses d’enseignants sans provocation directe à la violence mais dans un contexte de tensions qui ne laisse guère de doute sur l’interprétation qu’en feront les lecteurs est susceptible de ressortir du délit de mise en danger par diffusion d’informations personnelles.

Les auteurs de messages diffusés sur un espace de contributions personnelles en ligne (commentaires laissés sur un blog sans contrôle préalable du titulaire de la page ou messages diffusés sur les réseaux sociaux, que ce soit sous forme de post ou de commentaire) pourront être jugés selon les voies procédurales rapides.

III - L’encadrement accru de l’exercice du culte : Les articles 75 à 77 de la loi du 24 août 2021 renforcent les obligations administratives, comptables et déclaratives des associations cultuelles dans un objectif de plus grande transparence. Le nouveau dispositif prévoit l’augmentation des peines encourues en cas de manquement aux obligations déclaratives liées au financement des cultes. Pour renforcer le caractère dissuasif de l’infraction qui constituait auparavant une contravention de 5ième classe, ces manquements constituent désormais un délit puni d’une peine d’amende de 9 000 euros. En outre, tout manquement à l’obligation de déclaration d’avantages ou de ressources provenant de l’étranger est puni d’une peine d’amende de 3 750 euros.

La loi prévoit également la possibilité pour le représentant de l’Etat dans le département de prononcer la fermeture des lieux de culte dans lesquels les propos, les idées ou les théories qui sont diffusés ou les activités qui s’y déroulent incitent à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes ou tendent à justifier ou encourager cette haine ou cette violence.

IV. Le renforcement des garanties préservant la dignité de la personne humaine : Certaines pratiques dégradantes pour la dignité des femmes doivent être réprimées. Plus de 30% des médecins auraient déjà été sollicités pour rédiger des certificats de virginité selon un sondage du quotidien des médecins de 2019. Trois nouveaux délits visent à la pénalisation des examens en vue d’attester de la virginité des femmes soit par l’établissement d’un certificat par un professionnel de santé ou par l’incitation à se soumettre à un examen de virginité. La pratique d’un examen visant à attester de la virginité d’une personne est puni en vertu du nouvel article 225-4-12 du code pénal d’une peine d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.

L’article 227-24-1 du code pénal réprime aussi l’incitation d’un mineur à se soumettre à une mutilation sexuelle par offres, promesses, propositions, pressions et contraintes de toute nature et l’incitation à commettre une mutilation sexuelle sur un mineur.
 
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