Rapport annuel sur l’Etat de la fonction publique 2021

Le rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2021(1) publie les données et les analyses sur les ressources humaines des trois versants de la fonction publique : emploi, recrutements, parcours professionnels, retraites, formation, rémunérations, conditions de travail et politique sociale afin de nourrir le débat public.

Outre, le titre 1er consacré aux politiques et pratiques des ressources humaines, le titre 2, "Faits et chiffres", propose également un dossier inédit, sur la fonction publique et les services de l’État dans les territoires.

I – Faits et chiffres : vue d’ensemble

Évolution des effectifs de la fonction publique en 2019 : 5,57 millions d’agents sont employés dans la fonction publique sur le territoire national, soit un emploi sur cinq en Frnace. L’emploi dans la fonction publique enregistre une hausse de 36 600 emplois en 2020 (soit + 0,6 %). Hors contrats aidés, l’emploi public tous versants confondus serait en hausse en 2020 d’environ + 0,8 % entre fin 2019 et fin 2020. Cette hausse provient principalement des ministères de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche et ceux de l’Intérieur et de la Justice.

Cette croissance de l’emploi public s’explique par une augmentation du nombre de contractuels imputable au recrutement sous ce statut d’anciens bénéficiaires de contrats aidés. La part d’agents de catégorie a continué d’augmenter, notamment dans la FPT (+ 2,8 points) et la FPH (+2,1 points), en lien avec le passage dans cette catégorie des éducateurs de jeunes enfants et des assistants socio-éducatifs. L’emploi public augmente dans toutes les régions métropolitaines, notamment dans les régions du sud et de l’ouest. La Martinique est la seule région où l’emploi public baisse en phase avec l’évolution de la population. Les autres DOM sont, à l’inverse, les régions où l’emploi public augmente le plus.

Répartition de la fonction publique par grade et âge : En 2019, la fonction publique est composée de 37,0 % d’agents de catégorie A, en augmentation sur un an de 17,7 % d’agents de catégorie B et de 45,3 % d’agents de catégorie C. La part de la catégorie A est beaucoup plus forte dans la FPE que dans les deux autres versants : fin 2019, 55,9 % des agents appartiennent à cette catégorie dans la FPE contre 12,5 % dans la FPT et 37,5 % dans la FPH. La part des femmes, déjà majoritaires dans la fonction publique (62,7 %), continue de progresser (+ 0,3 point). Fin 2019, l’âge moyen des agents de la fonction publique s’est accru d’un mois par rapport à fin 2018. L’âge moyen augmente de deux mois dans la FPE et d’un mois dans la FPH alors qu’il est stable dans la FPT. Le différentiel diminue avec le secteur privé, où l’âge moyen augmente de cinq mois.

Les flux de personnels dans la fonction publique : Hors bénéficiaires de contrats aidés, la rotation du personnel est quasi stable dans la fonction publique. Le taux d’entrée s’établit à 8,8 % (+ 0,1 point sur un an) et le taux de sortie à 8,0 % (stable).
 

En 2017 et en 2018, le taux de rotation des agents civils sous statut public avait augmenté sous l’effet de la transformation d’une partie des contrats aidés en contractuels. En 2019, il demeure élevé malgré un ralentissement de cet effet. L’âge moyen de départ à la retraite – statistique calée sur la première mise en paiement – progresse pour les fonctionnaires des trois versants. Il augmente de deux mois pour les fonctionnaires de la FPE (62 ans et 1 mois), de trois mois dans la FPT (61 ans et 9 mois) et de quatre mois pour la FPH (60 ans et 4 mois).

Les rémunérations dans la fonction publique : Dans l’ensemble de la fonction publique, en 2019, le salaire mensuel brut moyen par agent en équivalent temps plein, y compris les bénéficiaires de contrats aidés, s’élève à 2 863 euros. Le salaire net mensuel moyen s’établit à 2 599 euros dans la fonction publique de l’État (FPE), à 1 993 euros dans la fonction publique territoriale (FPT) et à 2 315 euros dans la fonction publique hospitalière (FPH).

La part moyenne des primes et indemnités dans le salaire brut des fonctionnaires est de 23,6 % dans l’ensemble de la fonction publique. Les contributions et cotisations sociales déduites, les fonctionnaires perçoivent un salaire net moyen de 2 382 euros mensuels en 2019. Le salaire net en équivalent temps plein des femmes est en moyenne inférieur de 12,6 % à celui des hommes. Parmi les agents de la fonction publique, 1 % perçoivent plus de 6 600 euros nets par mois. Le salaire moyen de ces agents les mieux rémunérés est de 8 170 euros par mois.

Temps et organisation du temps de travail dans la fonction publique : en 2020, les agents de la fonction publique à temps complet, hors enseignants, déclarent une durée annuelle effective de 1 599 heures, soit 41 heures de moins par rapport à 2019. L’année 2020 a en effet été marquée par la crise sanitaire liée à l’épidémie de Covid 19. En raison de leur mobilisation pendant la crise sanitaire, les agents de la fonction publique hospitalière (FPH) ont vu leur durée de travail augmenter, passant de 1 606 heures à 1 670 heures en 2020 (+64 heures). Ils ont en effet réalisé plus d’heures supplémentaires (+10,3 heures) et pris moins de jours de congés au cours de l’année (- 5 jours).

Si la baisse de la durée travaillée a été relativement contenue dans la fonction publique, elle est beaucoup plus marquée dans le secteur privé (-135 heures). La durée travaillée s'établit à 1 576 heures. Enfin En 2020, 4,8 % des agents de la fonction publique (3,3 % de la FPE, 5,9 % de la FPT et 6,1 % de la FPH) en emploi ont été absents pour raison de santé contre 4,4 % des salariés du privé.

II - Les effectifs dans la fonction publique civile entre 2012 et 2018 : les effets mesurés de la réforme territoriale à l’échelle des départements

La localisation des emplois des trois versants de la fonction publique dans les départements français témoigne d’une grande diversité de profils au regard des populations départementales desservies. Quel que soit le versant, Paris présente des taux d’administration élevés. À l’inverse, dans les autres départements d’Île de France hors Val de Marne et certains du grand bassin parisien, des Pays de la Loire, de la vallée du Rhône ou du Sud, les emplois publics des trois versants sont en général relativement peu nombreux au regard de la population.
  Cette situation peut souvent s’expliquer par la proximité avec une grande métropole. Entre ces deux profils, nombre de préfectures de régions du nord et du centre du pays s’illustrent par une présence importante de la fonction publique de l’État, tandis que celles au sud se distinguent par celle de la fonction publique territoriale. Ces constats ont peu évolué entre 2012 et 2018 malgré la réforme territoriale. En revanche sur cette période, la fonction publique a été marquée par deux phénomènes importants :

• le vieillissement de ses agents, particulièrement marqué dans les Antilles et le sud de la France métropolitaine ;

• le recours accru aux agents contractuels dont la présence est plus élevée qu’ailleurs à La Réunion, en Bretagne et dans certains départements des Pays de la Loire.
 
 

Le Contrat Emploi jeune (CEJ)

Le plan "1 jeune, 1 solution", qui a été mis en place en juillet 2020 pour accompagner les jeunes dans la crise a permis à plus de 3 millions de jeunes de trouver un emploi, un parcours d’insertion ou une formation.

Toutefois, malgré la reprise et les tensions de recrutement dans certains secteurs, trop de jeunes peu ou pas qualifiés ne sont pas en mesure de trouver seuls un emploi. Le taux de jeunes sans emploi, ni formation en France est deux fois plus élevé que dans certains pays de l’Union Européenne (ex. : 12 % vs 6 % en Allemagne).

Dans la lignée d’"1 jeune, 1 solution", le Contrat d’Engagement Jeune(1) vise à mobiliser les entreprises pour favoriser les découvertes de métiers, les immersions dans un collectif de travail et la formation en alternance. Il s’agit d’un nouvel accompagnement pour donner un maximum de chances aux jeunes les plus en difficulté, ceux qui ne peuvent pas trouver seuls un emploi, de découvrir un métier dans lequel ils s’épanouissent, de suivre une formation, de faire une mission d’intérêt général avec à la clé un emploi durable, en touchant une allocation tout au long de leur parcours, s’ils en ont besoin.

Qui sont les jeunes concernés ? : Le Contrat d’Engagement Jeune s’adresse à tous les jeunes de moins de 26 ans qui sont durablement sans emploi, ni formation, souvent par manque de ressources financières, sociales et familiales et qui souhaitent s’engager activement dans un parcours vers l’emploi. Sur 1 million de jeunes sans emploi, ni formation, ni en études que compte la France aujourd’hui, environ 500 000 le sont durablement et ne sont pas en mesure de trouver seuls un emploi, bien qu’ils veuillent travailler.

Qu’est-ce que le Contrat d’Engagement Jeune ? C’est un programme intensif d’accompagnement de 15 à 20 heures par semaine minimum pendant une période pouvant aller jusqu’à 12 mois (et jusqu’à 18 mois sous conditions). Le jeune peut se voir proposer plusieurs solutions pendant son parcours :

- des préparations pour entrer en formation (ex. : les prépas apprentissage, les prépas compétences) ;
- une formation qualifiante ou pré-qualifiante ; - une mission d’utilité sociale (ex. : service civique) ;
- des mises en situation en emploi (ex. : stages ou immersions en entreprise) ;
- une alternance (ex. : contrat d’apprentissage ou de professionnalisation).

Le jeune bénéficie d’un référent unique tout au long du parcours du jeune : chaque jeune sera accompagné par un conseiller de Mission Locale ou de Pôle emploi qui restera son référent tout au long de son parcours. Ce référent l’accompagne jusqu’à ce qu’il soit durablement inséré professionnellement.

Le jeune bénéficie d’une allocation pouvant aller jusqu’à 500 euros par mois pour les jeunes qui en ont besoin, c’est-à-dire des jeunes sans ressources qui ne sont pas en mesure de suivre un accompagnement exigeant tout en subvenant à leurs besoins. Le jeune bénéficie d’une appli pour lui faciliter les échanges avec son référent et le suivi de son parcours (agenda partagé avec son conseiller, offres d’alternance, de stages). Cette appli doit permettre au jeune de respecter ses engagements et de faire preuve d’assiduité et de motivation.

Quel budget en 2022 ? Le contrat d’Engagement Jeune représente un investissement de 2,6 milliards d’euros dont 2,050 milliards d’euros qui mobilisent les solutions du plan "1 jeune, 1 solution" et 550 millions d’euros supplémentaires dans le cadre du PLF 2022 pour renforcer l’intensité de l’accompagnement
 

Décret n° 2021-1461 du 8 novembre 2021 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi

L’ordonnance n°2021-484 du 21 avril 2021 a créé l’Autorité des relations sociales des plateformes d’emploi (ARPE) (1), , établissement public placé sous la tutelle du ministre chargé du travail et du ministre chargé des transports, dédié à la régulation des relations sociales entre les plateformes de la mobilité et leurs travailleurs indépendants (2).

Il s’agit d’accompagner le développement des plateformes numériques en garantissant des droits renforcés aux travailleurs indépendants recourant à ces plateformes pour leur activité grâce à la structuration d’un dialogue social entre les différentes parties prenantes.

L’ARPE est une instance d’information, de concertation et de régulation des relations entre personnes intéressées par les plateformes. Le financement de l’ARPE est assuré par une taxe acquittée par les plateformes, dont le taux, l'assiette et le plafonnement sont fixés par la loi de finances. Cette taxe vise également à couvrir le coût de l’organisation des élections des représentants des travailleurs indépendants des plateformes, et la formation et l’indemnisation forfaitaire des représentants des travailleurs au titre des jours de formation et de délégation dont ils bénéficient.

L’ARPE organisera l’élection nationale des représentants des travailleurs indépendants des plateformes, assurera le financement de leur formation et leur indemnisation, ainsi que leur protection contre les risques de discrimination. Ainsi, elle assure la protection des représentants des travailleurs des plateformes, en rendant des décisions sur les demandes d’autorisation de rupture, à l’initiative de la plateforme, des relations contractuelles avec un représentant des travailleurs. Elle accompagnera le développement du dialogue social en gérant le financement de la formation et de l’indemnisation des représentants des travailleurs. C’est elle qui assurera le paiement des indemnités versées aux travailleurs indépendants pour compenser la perte de chiffre d’affaire liée à l’exercice de leur mandat.

Enfin, l’ARPE assurera un rôle de promoteur du dialogue entre représentants des travailleurs des plateformes et plateformes, et centralise à l’appui de la mission des représentants des statistiques relatives à l’activité des plateformes et de leurs travailleurs. Pris en application de l’ordonnance d’avril 2021 et de l’article L. 7345-6 du code du travail (3) le décret n° 2021-1461 du 8 novembre 2021 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi (4) précise la gouvernance de l’ARPE en définissant la composition, les compétences et les modalités de fonctionnement de son conseil d’administration et les compétences de son directeur général, ainsi que le régime comptable et financier de l’établissement.

L’ARPE est dirigée par un directeur général et administrée par un conseil d'administration comprenant des représentants de l’Etat, des parlementaires, des organisations représentant les plateformes et leurs travailleurs, mais aussi des personnalités qualifiées en termes d’économie numérique, de dialogue social et de droit commercial. De plus, le décret institue un conseil des acteurs des plateformes, en définit la composition et les règles de fonctionnement. Ce conseil est un lieu de débat, chargé de faire des propositions au président du conseil d’administration sur les sujets relevant de la compétence de l’établissement, notamment sur les conditions de travail et d’exercice de l’activité des travailleurs des plateformes, et sur les moyens de favoriser le développement du dialogue social.
 

L’emploi dans les start-up françaises

La France est un des premiers pays occidentaux dans le domaine de la "tech", secteurs de l’économie dont l’innovation repose sur l’utilisation de technologies, qu’elles soient numériques, incrémentales ou de rupture(1).

Si les start-up ont été, un temps, désignées comme étant de jeunes entreprises en croissance rapide, elles regroupent aujourd’hui des entreprises nouvelles avec un haut potentiel de croissance de leur chiffre d’affaires qui se caractérisent par un projet innovant ou qui font appel à des levées de fonds comme mode de financement.

Il n’en existe pas de définition juridique mais ce concept englobe :
• les jeunes entreprises, de moins de 8 ans (en référence à l’âge maximal réglementaire des jeunes entreprises innovantes);
‘’les gazelles’’, entreprises de moins de 8 ans ayant connu un taux de croissance annuel de leur chiffre d’affaires strictement supérieur à 20% entre 2015 et 2018 ;
• les entreprises pour lesquelles la levée de fonds a été le mode principal de financement, entreprises de moins de 8 ans dont le capital social est inférieur à 100 000 euros en 2015 et supérieur à 200 000 euros en 2018 ;
• les entreprises innovantes, entreprises de moins de 8 ans en 2018 ayant reçu une aide à l’innovation ou à la recherche et développement au moins une fois depuis leur création.

Indépendamment du soutien des pouvoirs publics à ces entreprises innovantes, notamment par le biais des aides à l’innovation, les réductions fiscales et sociales ou autres plans de soutien tels que le programme French Tech Next 40/120(2), les start-up françaises font face à une difficulté de taille pour recruter leurs salariés, alors qu’il s’agit là d’un enjeu majeur si la France veut rester dans la compétitivité mondiale.

A partir des travaux menés par un groupe du travail ad hoc du Réseau Emplois et Compétences et des résultats d’une enquête en ligne réalisée auprès de 180 start-up(3), il est désormais possible, pour la Direction générale des entreprises et France Stratégie d’identifier, au moins pour partie, les freins au recrutement au sein des start-up françaises.

L’un des premiers est le besoin des start-up de recruter des profils polyvalents. La polyvalence des premiers salariés est d’autant plus importante pour les start-up en phase d’amorçage. Ces salariés peuvent de fait être amenés à réaliser un large spectre de missions, parfois éloignées de leur champ de compétences initial. Ce type de profil est, de fait, particulièrement difficile à trouver.

Les spécificités des start-up peuvent aussi constituer un frein à l’embauche. Une start-up évoluant dans un secteur très spécialisé ou très innovant aura ainsi beaucoup plus de difficultés à trouver des profils en adéquation avec l’activité ou jouissant du niveau de technicité recherché.

Une gestion des ressources humaines insuffisamment adaptée au cadre d’une start up est aussi identifiée comme un frein au recrutement. En effet, le manque d’expertise en matière de RH et le manque de moyens financiers et humains représentent des obstacles majeurs pour ces structures. Selon le rapport, ce constat découlerait ‘’des pratiques plus intuitives et moins formalisées, n’assurant pas toujours une réponse adéquate aux besoins pérennes de l’entreprise : recours massif aux relations interpersonnelles pour le sourcing des candidats, recrutement fréquent de stagiaires, externalisation de certaines missions auprès de travailleurs indépendants.’’

De plus, une politique de développement des compétences peu élaborée voire inexistante ou une politique de gestion des carrières peu réfléchie constitueraient d’autres freins à l’embauche dans les start-up.

Afin de favoriser les recrutements au sein des start-up, qui représentent un fort potentiel d’emplois avec 1,5 millions d’emplois pour les jeunes entreprises et 114.000 emplois pour les entreprises innovantes, le Réseau Emplois Compétences a identifié des actions à mener aussi bien par les structures elles-mêmes que par les pouvoirs publics.

Pour élargir le vivier de recrutement et répondre à la pénurie de candidats, les start-up pourraient identifier les cursus et les filières de formation initiale dont les acquis d’apprentissage se rapprochent des attentes de l’entreprise et collaborer avec ces institutions afin de faciliter le sourcing et les recrutements, en particulier des profils juniors.

Elles pourraient aussi diversifier les profils recrutés dans l’optique d’éloigner le risque d’entre-soi, élargir le vivier de candidats ou encore améliorer la lisibilité des offres d’emploi et des compétences attendues, en s’appuyant sur des référentiels partagés pour mieux objectiver les attentes de l’entreprise dans les fiches de poste.

Le rapport du Réseau Compétences Emplois préconise une meilleure coopération entre les start-up et les établissements de formation : i) fluidifier leurs relations en organisant conjointement des événements collectifs, par exemple un salon de l’étudiant des start-up pour familiariser les lycéens et étudiants à l’écosystème des start-up, ii) proposer des voies plus faciles pour intégrer une jeune entreprise innovante en sortie d’études ou encore en valorisant l’apprentissage comme une réelle politique à l’université et en grande école et iii) favoriser les parcours en start-up, y compris pour les profils ‘’non tech’’.

De plus, il conviendrait de renforcer la fonction RH dès la création de la start-up en l’intégrant dans la formation des dirigeants de start-up et en sensibilisant les responsables des ressources humaines aux enjeux de gestion des compétences (recrutement, valorisation, développement des compétences, gestion des carrières, etc).

La dynamisation de l’emploi dans les start-up françaises passe aussi par des actions relevant des pouvoirs publics. En effet, ces dernières années, l’accent avait été mis sur le soutien financier des start-up (comme le programme French Tech Next 40/120), sans doute au détriment d’autres leviers d’action. Le rapport insiste pour que le vivier d’emplois des start-up françaises, qu’il estime incontestable, soit soutenu et accompagné par des leviers innovants.

Un des leviers de l’action publique pourrait ainsi consister en l’amélioration de la coordination et la visibilité des dispositifs d’appui RH existants :

• créer davantage de passerelles entre l’accompagnement public et privé des start-up, par exemple en mettant en place un comité rassemblant un représentant de la Mission French Tech et des structures d’accompagnement privées pour que leurs actions gagnent en cohérence ;

• créer un guichet piloté conjointement par le ministère du Travail et la Mission French Tech pour orienter les dirigeants et RH des start-up en centrale mais aussi en régions via les French Tech Central.
Notes
puce note 1) Article du 4 octobre 2021 de la Direction générale du Trésor, Levées de fonds et licornes : où en est la France ?
puce note 2) Le programme French Tech Next 40/120 offre un accompagnement conçu pour les scale-ups françaises en capacité de devenir des leaders technologiques de rang mondial. 120 startups françaises sont sélectionnées chaque année pour faire partie du programme.
puce note 3) Rapport du Réseau Emplois Compétences sur l’emploi dans les start-up françaises
 
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